中国应当统一外债管理

作者: 张磊,竞天公诚律师事务所
0
720

债,是境内机构从非居民借入的本、外币债务。根据世界银行、国际货币基金组织的定义,外债指在任一时点上的目前的实际(不是或有)负债余额,该负债要求债务人在未来某一时点偿还本金和/或利息,并且是某一经济体居民对非居民的欠债。改革开放以来,中国积极利用外债,发挥国际市场资金优势,扩大国内建设资金来源,经济和社会发展起到了重要推动作用。根据国家外汇管理局的数据,1985年中国的外债余额是158亿美元,截至到2018年3月末已增长到18,435亿美元。

张磊-ZHANG-LEI-竞天公诚律师事务所合伙人-Partner-Jingtian-&-Gongcheng
张磊
竞天公诚律师事务所合伙人

多年来,中国严格外债管理,控制外债规模,保持合理外债结构,国家外债风险总体可控。同时需看到:中国目前的外债管理不统一,外债立法不健全,政策法规政出多门,管理机构分散,不利于有效利用外债、控制外债风险。

历史上,不少国家爆发债务危机甚至演变成国际金融危机,与相关国家外债风险过高、外债管理不完善有着重要关系。近期,国际金融市场动荡,土耳其等新兴市场国家陷入货币危机,也与其外债负债率过高有关。有鉴于此,国际清算银行一直在开展外债管理方面的研究。

为积极利用外债,控制外债风险,我们认为中国应当统一外债管理,具体可包括以下措施:

建立统一的外债制度。改革开放以来,中国陆续颁布了一系列有关外债管理的政策法规,为利用外债资金、控制外债风险提供了依据和保障。但是,目前不同部门基于各自的监管目标出台零星化的规定,相关规定之间不统一、不系统,在规定执行层面更是不清晰、不协调。应当统筹考虑外债管理的各个方面,制定适用于不同举债主体、不同币种、不同期限,且覆盖借款、用款、还款全流程的统一外债制度。近年来,中国央行在前期试点基础上推出的外债管理制度——全口径跨境融资宏观审慎管理,统一本币外债和外币外债管理,统一内资、外资企业和金融机构外债管理,统一短期外债和中长期外债管理,无疑是建立统一外债制度的有益尝试。

明确统一的外债管理机构。中国外债管理部门众多,主要包括央行、发改委、财政部门和外汇管理局等。各部门条块化管理,总体上呈现一种政出多门的分散式体制,没有一个权威机构统一管理和协调。从国际经验来看,各国对于外债管理机构的设置主要有三种类型:

  1. 高度集中统一的管理体制,即对全国的外债实行统一规划、决策和管理,并将这些职能赋予同一国家机构;
  2. 统一决策、分工管理的体制,即设立专门的机构统一制定外债宏观政策、制度,协调各外债管理职能部门的工作;
  3. 共同管理的体制,即由不同部门分别管理外债,例如财政部审批和管理公共部门的外债,中央银行管理民间债务。

根据中国国情并借鉴国际经验,我们建议采用统一决策、分工管理的体制。具体来说,央行、发改委、财政部门和外汇管理局等外债职能部门分工负责,在各自权限内对外债事务进行管理。

同时,在这些部门基础上设立外债管理的统筹协调机构。统筹协调机构可以直属国务院,组织制定外债管理的宏观政策、法规,统一领导各外债职能部门的工作。

适时制定并出台统一的外债法。根据《立法法》,法律、行政法规、部门规章的效力层级依次降低。目前中国外债规定大多属于部门规章或效力更低的部门规范性文件,整体立法层级不高。经过三、四十年的发展,中国在使用外债、管理外债方面积累了不少经验。应当在总结经验的基础上,健全外债立法,适时制定并出台统一的外债法,提高外债法规的立法层级。这一方面有利于建立统一的外债制度;另一方面有利于在法律层面为外债管理机构确权。考虑到外债管理的政策性和时效性,外债法应着眼于外债的宏观政策和基本制度,并预留一定政策空间。外债管理机构可以根据需要在权限范围内对外债管理政策进行微调。

综上所述,外债管理是一项系统工程,应当按照统筹协调的原则,健全和完善外债立法,建立统一的外债制度和管理机构,实现外债规模和结构与经济增长计划、财政预算、央行货币政策之间相互协调,促进中国经济社会持续、健康发展。

作者:竞天公诚律师事务所合伙人张磊

竞天公诚律师事务所

北京市朝阳区建国路77号

华贸中心3号写字楼34层 邮编: 100025

电话 : +86 10 5809 1234

传真 : +86 10 5809 1100

电子信箱 :

zhang.lei@jingtian.com

www.jingtian.com