中国民用机场如何引入PPP交易结构?

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国民航的高速发展,给民用机场的发展带来了前所未有的机遇。到2015年中国将新建82个机场,迁建15个,改扩建101个机场,总投资额将达到4250亿人民币(675亿美元)。可以预见的是,未来20年中国民航业仍将继续高速增长并领先全球。

Cao Shan
Cao Shan

目前,中国机场建设的资金来源由地方财政、民航发展基金和信贷、企业投资共同解决。

通常情况下,其中1/3由民航局划拨,1/3由地方政府出资,而剩下的1/3由机场自筹。这其中,既包括各级政府的财政直接投资,也包括平台公司贷款、企业投资。

然而,鉴于目前地方政府债务总量已达16万亿的现状,以前基本靠政府投资建设机场的模式陷入窘境。如何全面解决融资成了这些新建或扩建的机场亟待解决的问题。

笔者认为,现在是民间资本进入机场建设融资领域一个难得的机会,但要选择合适的交易结构。

政策支持。早在2005年的《国内投资民用航空业规定(试行)》就鼓励、支持国内投资主体投资民用航空业。根据该规定,国内投资主体包括国有投资主体和非国有投资主体;非国有投资主体是指集体企业、私营企业、其他非国有经济组织和个人。可见,该规定已允许国内各种所有制组织可以投资除空中交通管制系统外的所有民用航空领域。

2014年国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》更是规定:“鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设……积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设,拓宽机场建设资金来源。”在民用机场建设中引入政府与社会资本合作模式(PPP)有了国家政策的大力支持。

国内外实务。国际实务中,1998年澳大利亚将三个机场交给不同的国际金融和管理集团进行建设和运营,经营期限为50年。

1999年美国纽约和新泽西两州港务局与阿姆斯特丹史基浦机场、纽约地产商LCOP公司签订肯尼迪机场新航站楼的建设和运营特许经营协议,经营期限99年。

日本关西机场、瑞典Sparta机场、汉城仁川机场、金边高棉机场、马尼拉机场、法兰克福机场等基本都采用建设-经营-转让(BOT)模式。

国内实务中,民营企业家自筹资金建设绥芬河机场、泛华圣大先期投入500万获得庐山机场20年经营权等都是机场引入民间资本的积极尝试。香港国际机场管理局出资19.9亿元在杭州萧山国际机场有限公司持股。

2006年,珠海市政府通过珠海交通集团有限公司的全资子公司珠海市汇畅交通投资有限公司,与香港国际机场(中国)有限公司共同设立了珠海市珠港机场管理有限公司,进行股权合作特许经营期限20年,利用香港机场管理上的优势、丰富的国际航线网络以及对客货源的组织能力,实现珠海机场业务和管理的全面优化。

项目划分。笔者分析机场建设范围的划分后发现:

  • 机场飞行区(A部分),如跑道、滑行道、停机坪等属于公共性项目,投资额大、回收期限长、盈利低;
  • 机场航站区(B部分),如候机楼、停车场、货运中心等具有经营性特征;
  • 机场延伸区(C部分),如飞机维修中心、油料供应站、宾馆、酒店、商场、餐饮及娱乐中心等属完全经营性项目。

为此,机场融资建设引入社会资本PPP模式时,可以将一个PPP项目划分为A、B、C三部分,政府国有独资企业负责建设A部分,政府国有独资企业与社会资本设立PPP项目公司负责B部分和C部分的建设,机场竣工验收后将A部分资产的使用权租赁给PPP项目公司,由其负责运营管理、全部设施(包括A、B和C三部分)的维护和A部分以外的资产更新,以及航站区和延伸区内的商业经营,通过航空运输公司的合作收入及商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

特许经营期限结束后,项目公司将B和C部分项目设施完好、无偿地移交给政府指定部门,将A部分项目设施归还给政府国有独资企业。当然,C部分是否一定要打包给项目公司还应看财务测算的情况。若仍然无法覆盖投资成本,甚至还需要考虑将机场附近的土地开发或其他商业开发项目一并作为资源补偿打包给项目公司。

我们可以预见到今后中国的机场建设一定少不了社会资本的身影,PPP模式就是机场建设与运营管理迎接社会资本的最好方式,对于其具体的交易结构还应根据不同地区、不同规模的机场情况经过充分调研分析后确定。

曹珊是建纬律师事务所上海总所高级合伙人。联系方式为电话 +86 21 5239 3626 或者电邮 [email protected]