以土地出让收入反哺 PPP 项目的风险

作者: 江锋涛、刘兵,恒都律师事务所
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年来,政府和社会资本合作(PPP)模式被广泛应用于基础设施和公共服务领域。与此同时,国家大力推进PPP与资本市场的深入对接,项目运营主体可通过发债、资本证券化等多种方式从资本市场进行融资,以保证PPP项目从发起、建设、运营到退出整个生态链的资金需求。

Jiang Fengtao
江锋涛
恒都律师事务所创始合伙人

持续的融资能力是PPP项目成功的关键。为吸引社会资本,加快项目推进速度,部分涉及土地开发和出让的PPP项目中出现了地方政府以土地出让收入反哺PPP项目的情形。笔者从国家现行法律法规及相关政策入手,分析PPP项目中土地出让收入使用不当的法律风险,并提出应对建议。

地方政府为推进当地PPP项目发展,或出台相关优惠政策,或承诺给予项目资金支持。其中,以土地出让收入反哺PPP项目的情形尤为突出,主要表现为以下三种情形:一、将未来土地出让收入作为政府对PPP项目公司的资金投入;二、将土地出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;三、对土地出让收入进行“溢价分成”。

2016年第四季度,财政部先后下发了《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金91号文)、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金92号文)和《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预175号文),明确PPP项目的财政预算管理制度,要求行业主管部门根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,报本级人民政府审核,由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理。同时,财金91号文规定,PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。

将未来预期的土地出让收入作为PPP项目建设投资的资金来源,可能会导致项目资金来源的不确定,从而给项目实施带来法律风险。

法律分析

那么,土地出让收入是否必然不能用来作为政府支持PPP项目的资金来源呢?答案是否定的。首先,根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和《财政部、国土资源部关于进一步强化土地出让收支管理的通知》等相关规定,土地出让收支应全额纳入地方基金预算管理,收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账,专门核算土地出让收入和支出情况。

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刘兵
恒都律师事务所公司制合伙人

其次,《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》指出:对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。

最后,财金92号文中明确规定:地方政府同意纳入中期财政规划的PPP项目,应由行业主管部门按照预算编制程序和要求,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,并经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。而PPP项目中的政府支出,包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担,以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

综上所述,土地出让收入应全额纳入到政府性基金预算管理,然后统筹用于支持PPP项目,地方政府可通过股权投资、运营补贴等多种方式对项目给予资金支持。而财金91号文、财预175号文所禁止的,是指不将土地出让收入纳入政府性基金预算管理,直接作为政府对PPP项目公司的资金投入或作为项目公司偿债资金来源,甚至进行“溢价分成”等不符合规定的行为。

应对建议

实践中,以土地出让收入反哺项目的法律风险应引起政府和社会资本的警觉,对于存在或可能存在的法律风险及时给予补救或规避。笔者建议,地方政府应在国家法律法规和政策的框架下,对土地出让收入反哺PPP项目的回报机制进行规范。针对已落地项目中存在的上述法律风险,政府和社会资本可积极协调沟通,重新制定风险分担、利益分配和补偿机制,依法依规地对PPP项目给予资金支持。

作者:恒都律师事务所创始合伙人江锋涛、 公司制合伙人刘兵、助理律师翟一阳

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