储备地用于融资抵押的限制条件

作者: 王霁虹, 国枫凯文律师事务所
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方政府的融资渠道目前受到较大的限制,而地方政府基础设施建设的压力和任务却有增无减。在此种情形下,储备土地作为地方政府的特有资源,竞相被作为各地方政府融资的主要担保措施。但事实上,中国现有法律对储备土地作为抵押担保具有严格限定。

虽然中国《担保法》规定土地使用权可以抵押,但前提是抵押人依法取得土地使用权并持有土地使用权证书。

而土地储备机构用于抵押的土地使用权,其取得方式不符合中国《土地管理法》等相关法律法规列明的划拨和出让的方式,能否用于抵押在法律上是一个难以自圆其说的问题。

由于认识到该问题,相关部门出台了《储备土地管理办法》,明确了储备用地可以办理土地使用权证。但对于非金融机构抵押权人,由于无法办理抵押登记,他们的合法权益在实践中很难得到有效保护。

王霁虹 Wang Jihong 国枫凯文律师事务所 执行合伙人 Executive Partner Grandway Law Offices
王霁虹
Wang Jihong
国枫凯文律师事务所
执行合伙人
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限制规定

根据现有国土资源部《储备土地管理办法》及《关于加强土地储备与融资管理的通知》,储备用地抵押贷款存在以下限制:

  1. 用于抵押的储备用地应产权清晰,并具有合法的土地使用权证。目前很多项目中,地方政府作为担保的地块,有些还是毛地,或者尚未取得储备地使用权证,不符合可以担保的基础。
  2. 贷款仅能用于土地储备事宜。贷款用途可不对应抵押土地的相应补偿、前期开发等业务,但不得用于城市建设及其他与土地储备业务无关的项目。根据笔者的经验,有些地方政府将储备用地抵押的贷款,用于与土地储备无关的城市建设。
  3. 抵押权人只能是金融机构。其他非金融机构抵押权人,如BT项目的投资人,正常情况下无法办理抵押登记。
  4. 抵押期限最长不得超过5年。土地储备机构以储备用地抵押贷款时,贷款期限最长不超过五年,那么储备用地的抵押期限也应不超过五年。
  5. 储备用地的担保对象受到限制。土地储备机构只能为自身的债务以储备用地进行抵押担保,不得以任何形式为第三方提供担保。但事实上,有些土地储备机构却为了地方政府的债务,向其他第三方提供储备用地抵押担保。
  6. 抵押人受到限制。以储备用地进行融资的土地储备机构,应是列入国土部门土地储备机构目录中的土地储备机构,并且土地储备机构的融资规模应经过同级人民政府审核后,逐级上报省级财政部门,由省级财政部门向土地储备机构发出合法年度融资规模控制卡后,土地储备机构才能进行储备用地抵押贷款融资。
  7. 抵押额度受到限制。首先,储备用地设定抵押权的,其价值按照市场评估价值扣除应上缴政府的土地出让收益确定,抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序进行。其次,土地储备机构应根据省级财政部门确定的融资控制卡上确认的额度进行融资,因此储备用地抵押担保的额度也不应超过控制卡上确定的额度。

未必无效

虽然存在上述限制情形,但是根据中国现行的法律法规,如果地方土地主管部门能为投资人办理完毕抵押登记手续,笔者认为并不能完全得出该等抵押担保行为及抵押担保合同无效的结论。

其主要原因在于,目前关于储备用地抵押的规定均为国土资源部的部门规章及规范性文件,其效力等级较低,违反该等文件内容,并不必然导致合同无效及抵押权无效。

根据中国现行不动产物权登记的公示原则,只要抵押权依法取得国土部门的登记,很难根据部门规章及部门规范性文件认定该等抵押登记无效的结论。

但是根据笔者经验,地方政府招商引资的时候,承诺能以储备用地为投资人提供抵押担保,但后续办理登记手续时,当地国土部门却未能按照地方政府的要求办理登记。而办理抵押登记,应成为投资人的最为重要的投资条件。

保障权益

因此,笔者建议投资人应注意对地方政府提供的以储备用地抵押的担保方案进行认真分析,并要求当地的土地主管部门出具正式文件,承诺能为投资人办理储备用地的抵押登记手续,并将办理抵押登记作为实质投资的前提条件,最大限度的保障投资人的合法权益。

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