后PPP时代的困惑与出路

作者: 王霁虹、刘瑛,中伦律师事务所
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国的PPP列车经过四年的高速疾驰,成效已十分显著。中国PPP项目数量和投资额呈爆发式增长。截至2017年12月末,财政部综合信息平台收录的PPP项目已达到14,424个,总投资额18.2万亿元。

尽管财政部的统计口径并不把政府付费PPP项目中的应付款统计为政府负债,财政部还是及时意识到了PPP爆发式增长中出现的地方政府负债暴盘的问题和风险,及时出台了财办金92号文,要求对PPP管理库的项目进行彻底清查,新的PPP项目入库条件更为严格。

王霁虹 WANG JIHONG 中伦律师事务所合伙人 Partner Zhong Lun Law Firm
王霁虹
WANG JIHONG
中伦律师事务所合伙人
Partner
Zhong Lun Law Firm

面对着PPP主力国企日益高启的负债率,国资委也敏锐意识到高涨的资产负债率对国企未来的巨大压力和危险,于是紧随其后于2017年11月出台192号文,对中央企业实施PPP项目风险管控提出严格要求。

困惑与迷惘。92号文、192号文的出台,引发了各地PPP项目库清理整顿的大潮。仅在2018农历春节前一周,退库项目就已达742个。一些企业陆续接到限期整改或被移出库的通知。从长远来看,清理整顿不规范的PPP项目,对于中国PPP项目的健康良性发展无疑是必要的,清理整顿也使社会投资人未来的合法权益得到更好的保障。

但就具体项目来讲,被清理出库的每一个项目,特别是已经签订合同进入项目实施阶段的PPP项目,则面临着复杂的民事甚至行政法律后果。已经签署的PPP项目合同如何处理?已经投入项目的资金如何收回?社会投资人和各级地方政府已经出资设立的项目公司如何处置?新旧社会投资人如何交接?因项目终止引发的对金融机构等第三人的违约如何补救?如果项目被清理出库是由于项目本身不适宜采用PPP模式、项目未按规定开展两评一案、财政承受能力超过10%等政府方的原因导致的,政府方的过错给社会投资人带来的损失又该如何赔偿和弥补?可以预见,这一系列的合同终止和解除、赔偿补偿、公司解散清算等问题将是长期的、持续的,一旦解决不好,必将酿成新的诉讼仲裁纠纷。

根据国资委的192号文:首先,PPP项目的审批权限将全部收归各集团总部,导致过去几年间很多集团实施的5亿、10亿以下的项目由子企业内部审批的做法将无法继续;其次,要求央企集团累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,资产负债率高于85%或近两年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。这种严格可量化的规定将直接导致未来几年央企投资PPP项目的规模大幅缩水,这同时也标志着:整个中国的PPP项目将大幅缩水,中国开始进入后PPP时代。

转型与出路。后PPP时代的典型特征为项目合法化、规范化、精细化的要求越来越高,越来越严。企业要生存,要发展,未来的出路在哪里?

一方面,随着项目投资回收更紧密地与绩效考核相挂钩,企业必须在精耕、深耕方面下功夫,彻底改变过去重建设、轻运营的思维,不断提高融资能力、项目管控能力和运营能力。否则,不仅相应的政府付费、补贴等可能会无法全额取得,连保证金也可能打了水漂。

另一方面,社会投资人要将视野投向一般公共预算支出10%以外的90%部分,寻找多样化的投资方式。毕竟PPP模式只是项目运作的一种方式,而不是唯一的方式。后PPP时代要求社会投资人在短时间内完成第一轮从传统施工企业向投资人转型之后,再快速实现从投资人到城市开发投资运营商的二次转型。

刘瑛 LIU YING 中伦律师事务所律师 Associate Zhong Lun Law Firm
刘瑛
LIU YING
中伦律师事务所律师
Associate
Zhong Lun Law Firm

换言之,单一内容的项目运作方式已经不能满足市场的需求,社会投资人要站在更高的视角,作为城市发展的规划者、设计者、投资者、开发者、运营者去全方位统筹,与金融机构、设计单位、环保企业、智慧城市投资人、房地产开发商等各类主体相结合,在更大的范围内进行规划、土地、资金、建设、管理等各种资源的整合,结合国家城镇化建设进入新阶段的战略部署,利用国家对产城融合(产业与城市融合发展)、特色小镇、集体土地流转等方面的鼓励和扶持政策,去寻求新的、更大的发展机会。

目前,在产城融合、集体土地流转、特色小镇等方面还只有大的政策导向,在没有细化的可操作的实施细则的现实条件下,企业需要摸着石头过河。在细化的法律法规到位前,有效利用外部操盘经验丰富的专业律师团队和咨询机构,尽可能少走弯路,应该是各类社会投资人快速成功转型的宝典。

作者:中伦律师事务所合伙人王霁虹、律师刘瑛

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