国有企业作为“走出去”浪潮中的先锋,过去在合规方面做得并不是很好。王雪晴为您报道国企在合规中的转变

有企业并非中国独有的现象,但中国国企总是被贴上“效率低下”和“决策缓慢”等负面标签。然而,不少国企的运作理念和方式已经在发生转变。

曾在律所工作、并在几年前加入国寿资本担任法务总监的苏娅婻表示,“朝九晚五、效率不高”的刻板印象已同国企发展的现状相去甚远。“尤其是在大型的企业和金融机构,专业人才市场化程度高、做事也非常讲求效率,”她说,“我加入中国人寿后,也发现周围的领导和同事工作节奏都很快,团队也非常专业。”

国企的改变也体现在对合规工作的态度上。近几年,国内外各大合规论坛频现中国国企管理人员的身影。是什么促使国企提升了合规意识?目前国企的合规体系建设情况又如何?

“大合规”时代

合规(compliance)的概念在中国随着市场的变化而不断拓展。2018年年末,国有资产监督管理委员会(国资委)和国家发展改革委员会(发改委)相继印发了《中央企业合规管理指引(试行)》和《企业境外经营合规管理指引》。其中明确:合规是指(中央)企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。由此可见,合规中的“规”覆盖面甚广,“大合规”时代已经来临。

高俊-GARY-GAO-中伦律师事务所合伙人,上海-Partner-Zhong-Lun-Law-Firm-Shanghai-cn

中伦律师事务所驻上海合伙人高俊表示,目前国企受到境外监管机构调查及处罚最常见的理由就是违反东道国反腐败、反洗钱的监管规定以及与贸易有关的法律规定。此外,欧盟的《通用数据保护条例》(GDPR)也是国企在境外合规方面的一个潜在风险点。

金杜律师事务所驻上海合伙人刘海涛表示,在中美贸易摩擦的背景下,除了传统的反贿赂、反腐败等业务以外,国企对于出口管制合规(尤其是美国的限制性、禁止性出口规定)、多边开发银行的廉政合规等问题都十分重视。“企业一旦触及这些跨境合规的红线,他们所面临的制裁后果都是非常严重的,”他提示道。

两大通讯制造业巨头中兴和华为的遭遇,为不少企业敲响了关注全球性政治及法律风险的警钟。建立全球性合规体系是防范风险的重要保障。

“一方面,合规已成为进入国际市场的通行证,”中国五矿集团有限公司法律部副部长毕丽艳说,“另一方面,在新的合规监管趋势下,尤其是国际化公司,不仅要重视自身运营合规,还必须强化全球价值链的合规意识。”

新规,新方向

毕丽艳-中国五矿集团法律部副部长-BI-LIYAN-Deputy-General-Manager-of-Legal-Division-China-Minmetals-Corporation-en

去年年底,国务院国有资产监督管理委员会(国资委)发布了《中央企业合规管理指引(试行)》,国家发展改革委等七部委联合印发了《企业境外经营合规管理指引》。由此,中央企业的合规管理工作进入了新阶段:

一是强调全面合规。企业出于市场与业务拓展需要,合规经营的内在需求一直都有,过去主要体现在某些合规专题上。在新形势与新要求下,全面合规管理日益突出。全面合规要求既体现在境外合规需求方面,也体现在境内合规要求方面。

二是强调体系合规。中国企业的合规管理正在经历化零为整、兼顾专项的阶段。对企业集团而言,需要通过点面结合与上下结合来强化合规体系建设。

企业集团内部要形成有共识的合规理念、有步骤的合规规划、有组织的合规评价。“巧用一根针穿起千条线”,通过集团总部与业务条线和合规相关部门的协同与融合,不仅提升合规管理,同时实现企业管理流程的再造。

三是强调长期合规。企业合规管理是一项长期性工作,既需要长远规划,也需要持续完善,并结合自身业务发展以及外部形势变化,应势而动、顺势而为。(以上均为个人观点。)

中伦所的高俊表示,近年来受到境外监管机构调查或处罚的国企数量有显著上升的趋势。“在后贸易战时代,各国均将对威胁自身经济产业的他国系统性重要企业进行精准打击,”他说,“而‘合规’就是最有力的武器之一。”

高博金律师事务所合伙人兼上海代表处首席代表吴壮辉也认为,中美紧张的双边关系带来的日益增加的风险使这些中国最大的公司备受关注。“2019年是公司需要对与国家安全相关的风险异常敏感的一年,这其中可能牵涉到贸易制裁违规,或海外司法管辖区不断变化的网络安全法规,”他说。

从中国政府发布的文件来看,早在2013年国资委就开始发布《关于加强中央企业国际化经营中法律风险防范的指导意见》。这一年恰好也是“一带一路”正式成为国家战略的开端。

高俊观察到,许多国企管理层的合规意识显著增强,且多数国企都单独成立了合规部门,并开始了合规制度的体系化建设。

“事实上,许多合规方面的制度在国企中早已存在,只是一直没有形成体系,”他说,“在中兴事件后许多国企都开始了合规制度的体系化建设。并且,由于国企本身的性质,在某些制度上的规定更为严格,灵活度也更低。”

吴壮辉-SHAUN-WU-高博金律师事务所-上海代表处首席代表-Chief-Representative-of-Shanghai-Office-Kobre-&-Kim-cn

此外,高律师还提到许多“走出去”的国企现在非常重视对东道国监管规定和政策以及商业环境的研究,在一些关于境外监管规定的论坛和研讨会上,也会常常看到一些国企合规管理人员的身影。

高博金的吴壮辉补充说,这些高管和法务团队不是仅仅出席会议那么简单,而是表现出了向国外专家学习的意愿。

吴律师提到,国企内部合规过去属于中央纪律检查委员会(中纪委)的管辖范围,但中纪委通常关注的是违反党纪,而不是对国际法律和监管规范的遵守。

然而,这些法务团队在过去的两到三年里进步飞快。吴壮辉说,其中一个趋势是进行“风险评估”。“国有企业已经认识到了‘风险评估’和其他合规评估的价值,”他说,“[风险评估]可能涉及到让一名独立的审查员或监察员通过审查内部政策、与业务经理或员工面谈的方式来检测合规体系的情况,并识别其中的违规行为和薄弱点。”

苏娅婻-SU-YANAN-国寿资本-法务总监,北京-Legal-Director-China-Life-Capital-Beijing-2

上述趋势也得到了法务的认证。国寿资本的苏娅婻说,为防范化解金融风险,公司近两年的内控、合规和风险管理都是日趋严格,仅2019年截至8月就已经进行了九次自查和评估工作。

实务建议

优化制度的执行

天元律师事务所驻北京合伙人肖爱华提到,尽管国企合规制度建设已经初具规模,但在执行上还存在问题:“一是先前制定的合规制度已不太符合当前需要;二是制定制度时未充分考虑自身情况,导致制度较难落实;三是内部培训不到位,管理层的合规意识提高了,但下级员工的合规意识未必充分建立。”

高俊建议,国企在完善合规制度的同时,可以通过定期开展员工培训等方式逐步建立起企业的合规文化,使得合规制度能得到有效执行。

刘海涛-HARRY-LIU-金杜律师事务所合伙人,上海-Partner-King-&-Wood-Mallesons-Shanghai-cn

金杜所的刘海涛坦言,央企、国企不如跨国公司那般重视合规业务,合规政策的执行、评估、监督及改进等方面都落后于同类别的跨国企业。

“[国企]在大多数情况下也无法做到如跨国公司一般,针对内部员工,甚至管理层的违规行为,进行彻底的调查和处置,”他说,“即使在我们处理过的,针对外部举报的问题也好,内部举报的问题也好,管理层对于推进调查的态度都不够主动、决断。”

除了执行力度欠缺,刘海涛还表示,由于大型央企、国企受固有体制的限制,内部合规体制的设置往往错综复杂,结构混乱。

“典型的情况有纪委、审计、法律、合规各个部门日常各自为政,但是真的遇到合规问题,具体应该由哪个部门管辖,职责又划分不清,”刘律师说。

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方达律师事务所北京办公室合伙人尹云霞说,大型国企的业务往往多线发展,涉及众多行业、跨越多个国家或地区,所以在建立、推行合规体系时往往存在较大困难。她由此建议:“客户在风险识别与评估环节,要全面考虑企业全部业务线的风险;在推行环节,可以在各个业务线选择代表性的企业作为试点单位,并逐步从试点扩展到其他单位。”

跨国企业的一些经验可以借鉴。“外企往往在制度出台前,会经过细致的评审与讨论,确保能够落地实施后才能出台,”方达所的尹云霞说,“在制度出台后,不仅会通过培训充分传达,还会在实施一段时间之后跟进检查相关制度是否落地。必要时,还会考虑通过信息化的手段保障制度的实施,例如在线上审批系统中加入合规审批环节等。”

注意反腐败问题

中国近年来严厉打击腐败,然而据刘海涛近两年的观察,国企中的贿赂和腐败问题始终存在。“尤其是那些在市场上具有强势地位的央企、国企供职的管理层,由于握有一定的管理、决策权限,索贿、受贿的问题一直存在,”他说。

“[同类别]跨国公司的索贿受贿问题之所以没有那么显著,主要有赖于他们内部强有力的合规制度;[国内]私营企业往往是行贿问题频发,而受贿的情形则较少。”

明确合规部门的角色

中伦所的高俊说,作为审查企业行为是否合规的最关键的一道防线,合规部门应具有一定的独立性。除设置专门的高级管理人员职位来管理合规部门之外,合规部门要建立自己独立的管理体系和工作流程,能够享有正式且独立的地位,并能够客观独立地发表其合规意见和建议,不受其他部门绩效考核影响或者与其他部门有利益上的冲突。

肖爱华-XIAO-AIHUA-天元律师事务所-合伙人,北京-Partner-Tian-Yuan-Law-Firm-Beijing-cn

不过,天元所的肖爱华说,目前很多国企设有审计合规部或者法律合规部,但专门设立合规部的还不多。“相比合规部是否独立,可能更重要的是已有机构的完善和制度执行落地方面需要加强,”她说。

很多国企、央企在依法治企、风险管控方面已经有了多年的实践。方达所的尹云霞提到,合规管理体系搭建与公司既有的法律风险管理体系、内控体系以及风险控制体系之间并不矛盾,而且相辅相成、相互配合。

“合规管理体系应该旨在防范重大法律责任,避免企业因不合规行为遭受重大损失,而不是关注一切潜在的法律风险,”她说,“在考虑如何建立合规管理体系时,应该根据自身的实际业务与管理现状,量身设计自己的体系。例如,将反腐败、反垄断、贸易制裁和出口管制等高风险领域定为合规重点管控领域。”

高俊也强调,合规管理工作需要做到全面覆盖,但是合规部门并不能也不应直接参与到业务运营的方方面面中来,对合规风险的防控发表意见。

“对于一些由合规部门直接管理效果较好或需要具有一定集中性的合规工作,例如反腐败、反舞弊、反垄断审查指引的制定,以及内部违规举报等事宜,应由合规部门直接管控,”高律师说,“而对于其他工作则需要区分职责分工,合规部门给予相关主管部门配合、监督、培训等支持即可。”

提高合规官地位

金杜所的刘海涛说,在纪委、审计、法律、合规各个部门并存的情况下,合规部门及其首席合规官作为新兴部门的人员在国企里的地位不是很高。“在央企、国企内部,往往实行董事长或总经理负责制,合规官的汇报对象是本公司的董事长或总经理,”他说,“这很容易导致合规官的权力不够独立、充分,他们的话语权往往受制于公司的商务决策。”

相比之下,同类跨国企业的合规官只向他业务部门的上级领导负责,而不是向所在公司的管理层负责。“例如中国区的合规官的汇报对象是亚太区的合规官,而亚太区的合规官会向全球总合规官汇报,”刘海涛说。

此外,刘律师时有耳闻央企、国企甚至私营企业中公司合规人员薪资普遍偏低的现象。“薪酬不具吸引力,不仅不能够在市场上招募到足以担当合规岗位的合适人才,也说明合规部门在公司内部没有得到足够的重视,整个部门能够获分配到的内部资源也不足,”他说,“由此导致合规部门需要在企业内部贯彻合规政策的时候,能力也相对不足。”

“从内部地位而言,合规官应与公司总法律顾问平级,”他表示,“理想的情况下应有机会列席董事会,从而防止合规官仅向总经理、董事长负责,而使其能够向董事会述职。”

熟悉国际监管框架

高博金所的吴壮辉说,世界银行集团有自己的一套《诚信合规指南》以及《采购指南》,这些准则概述了防止腐败、欺诈、串通、强迫和阻碍调查行为的标准。“国企越熟悉这些国际监管标准,就越容易与我们这些该领域的外部专家接洽,”他说。

中国企业合规管理建设现状浅议

张毓敏-ZHANG-YUMIN

中国企业面临的合规风险主要包括诚信危机、商业贿赂、垄断、不正当竞争、环境保护、反洗钱、投标管理、合同管理、项目履约、捐赠及赞助、第三方连带合规风险等。

对于存在境外经营业务的中国企业而言,合规的“规”不仅包含了中国的法律法规、制度规范、行业准则及执业操守等,还包含了中国企业经营所在国家或地区的前述监管要求。

与外资企业相比较,当前中国企业在合规管理建设工作中的特点表现为:

1. 中国企业的合规意识有待进一步加强,合规管理激励相对不足。相比之下,外资企业长期处于相对成熟的监管体系中,形成了较为成熟的合规管理体系及合规管理意识。

2. 中国企业往往同时设有合规、稽查、纪检及多个部门问责机制,容易出现部门之间职能不清或管理漏洞等问题。

3. 由于中国企业在行业处于领先地位,涉及众多的客户、供应商及其他合作伙伴,其合规建设工作的成功经验对其他相关企业存在强大促进作用。

对于尚处于企业合规管理建设工作初级阶段的中国企业,我们建议可按如下几个阶段推进合规管理工作:

1. 由最高管理层牵头,成立合规委员会,指定专业合规人员,由合规专业人员主导,积极组织和参与培训活动等,从而促进企业合规意识的推广。

2. 结合企业所处行业、自身业务特点及政府出台的各类指引文件,全面识别企业面临的各类合规风险,并同时建立健全企业合规管理制度。企业可对已建立的合规管理制度,包括合规管理目标的设置、人员岗位的配置、现有流程或控制点的设置及运行、持续沟通及改进、培训与汇报等方面进行全面评价。企业可根据全面自我评价的结果,进一步完善企业合规管理体系。

3. 对已建立的合规管理体系的运行情况进行定期测试,对发现的差异及时分析原因并改进。持续监控企业内外环境中的风险因素,并根据风险变化情况及时更新现有合规管理体系。由合规委员会或合规专员牵头,在最高管理层的支持下,全面落实政府监督过程中发现的问题及提出的整改意见。

4. 就企业合规管理体系的搭建、落地及优化的过程中遇到的问题,考虑向专业第三方进行专业咨询。

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