有企业在中国经济中占据重要地位,同时它们也是中国当前改革的核心,因此近年来一直备受关注。本文探讨了国有企业的各种问题,包括其演变历程、其如何被界定和监管、其特殊地位以及近期改革对其的影响。

什么是国有企业以及它们的演变历程?中国国企是在1949年解放后的1950年代产生的。它们最初是私营企业和私有资产(包括外国公司)国有化的产物。在70年代末实行“开放”政策以前,国企一直在经济中占据主导地位。它们不是现代意义上的公司,而是作为政府的基本生产单位,执行广泛的商业和社会职能。进入国企的员工都会获得所谓的“铁饭碗”,终身享有企业提供的各种社会福利。

1992年邓小平主席南巡深圳时提出了“致富光荣”的口号,此后国企就揭开了改革的帷幕。1993年的《公司法》以及1999年和2005年的《公司法》修正案体现了国企的公司化进程,这也是中国建立的“现代企业制度”的一部分。

国有企业改革的同时,中国也出现了私营行业和私营企业,它们的地位在2004年重要的《宪法》修正案中得到了确认。值得注意的是,相较于国企,中国私营行业在工业产值中占比更大且雇佣了更多劳动力。然而,就中国对澳大利亚等国家的对外投资来说,国有企业在投资总额中占比达到80%左右。因此,国有企业一直充当着中国在海外市场直接投资的“门面”。

iStock-174962659实际上,“国企”这个词并不完全准确。更准确的说法应该是“国家出资企业”和“国家出资公司”(关于“企业”和“公司”之间的区别,请参见《商法》月刊第3辑第9期文章《“公司”还是“企业”?》的分析)。这是因为不是所有国企都是完全国有的,所以并不都受《公司法》中适用于国有独资企业的具体规定的约束。事实上,很多国企都在中国大陆和香港等地上市,其股本中有一定比例的公众(私人)持股量(通常在30%左右)。但在这些国有企业中,国家仍持有大部分股份,且国有股是非流通股; 也就是说,这些股份不属于公众持股的一部分。

对国有企业的重大改革发生在2003年,当时成立了一个新的机构来代表国家在国有企业中持有权益。该机构被称为国有资产监督管理委员会,简称“国资委”。

要注意的是,国企分为不同类型,包括由国务院国资委控股的央企,以及由省、地方政府一级的国资委控制的地方国企。

国企受2009年颁布的《企业国有资产法》的约束。该法适用于国有出资企业,其中第五条对国有出资企业做了如下定义(见引文一):

引文一 Citation 1

《企业国有资产法》第五条

本法所称国家出资企业,是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司

Article 5, Enterprise State-Owned Assets Law

As referred to in this law, the term “state-invested enterprises” means state-invested wholly state-owned enterprises, wholly state-owned companies and companies in which state capital has the controlling interest or in which state capital holds the shares.

当国有企业进行境外投资时,根据投资额和所涉行业,可能需要多个国家管理部门的批准,包括监督中国经济发展政策的国家发展和改革委员会(发改委)、负责监督对内和对外投资的商务部、负责监管外汇交易和海外投资所需的外汇汇款的国家外汇管理局(外管局)。

2014年,政府宣布对国企进行改革,鼓励私人与国有企业一起投资,加强国企的公司治理,以实现更高的经济效益。然而,改革不可避免地受到国企在管理方面的特殊性以及其所承载的经济和政治任务的限制。下文将对此做详细阐述。

什么造就了国企的特殊地位?有许多因素造就了国企的特殊地位。首先,作为中国的“国家栋梁”,它们受到经济和政治目标的驱动,需要承担国家重大、紧迫的经济和社会任务并在国内和国际层面推进这些任务的完成,而不仅仅是以利润最大化为目标。

其次,虽然国资委代表国家在国企中持有权益,但党委对国企的重要作用也不能忽视。国有企业要遵守党的政策,党还可在一定程度上影响国企高管的任免。因此,国企也受到了党的高度控制。

国企通常由控股公司和下属的纵向整合的子公司组成,其中有些是上市公司。国企享有中央政府提供的特殊财政支持,包括国有银行的优惠贷款以及其他国企的支持,并且国家鼓励许多国企在外国投资项目上开展相互合作。此外,现在国企已经能够建立自己的金融公司,为集团下属企业提供资金支持,在企业内部开展直接借贷活动——而这在中国传统上是不被允许的。

在某种程度上,国企的特殊地位对海外市场来说是有利因素,因为人们预期国企会得到国家的支持,特别是它们陷于经济困境的时候。毕竟,它们是中国的对外形象代表。然而,另一方面,最近的改革将不可避免地付出一些代价,其影响可能会导致一些不确定性,为国企在进行海外投资及与海外贷款机构和其他实体交涉时带来挑战。我们将在下文对此进行探讨。

近期改革对国企有哪些影响?今年1月份国资委出台了一套新的管理办法,取代了有关国有企业境外投资的原暂行规定。这套办法由两个主要方面组成。一是设立了央企境外投资项目的负面清单; 换句话说,不再规定央企可以投资的领域,而是列出了不经国资委的批准不可投资的领域。实行负面清单制度的目的,可能在于对那些在政治或商业上敏感行业的投资活动,或国企为海外资产支付价款过高行业的投资活动实行管控。

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本文内容基于作者于2017年3月28日在墨尔本的澳大利亚重组破产和恢复协会(ARITA)所做的演讲。

葛安德 Andrew Godwin
葛安德
Andrew Godwin

 

葛安德以前年利达律师事务所上海代表处合伙人现在墨尔本法学院教授法律担任该法学院亚洲法研究中心的副主任。葛安德的新书《商法词汇:法律概念的翻译和诠释》重新汇编了其在本刊“商法词汇”专栏撰写的所有文章。该书由Vantage Asia出版。如欲订购,请即登录www.vantageasia.com