外商投资工业园区的政策风险

0
815

国对国际资本很具吸引力,中国境内不胜枚举的产业园区、开发区等工业园区更成为外商投资的热土。但投资工业园区亦隐含诸多风险;其中,工业园区投资初始阶段的投资政策风险往往遭投资者忽视。中国特殊的工业园区投资模式所隐含的政策风险是否会转化为实际损害,取决于投资者对政策风险的认知程度和防控方式。

工业园区的一项主要任务是吸引外商投资办厂。在招商引资过程中,园区招商部门或管理委员会常常给予境外投资者优惠的税收或扶持政策。这些政策虽然诱人,但也存在一定风险。

哪些风险?

上级政府规章或法规变化 园区优惠政策的制订者往往是所在地的县、市级人民政府,有时甚至是园区管理委员会。这些“园区优惠政策”大多根据中央政府或上级政府的相关文件加以细化,且多以内部发文的形式制订,而并非以法律、法规或规章、条例的方式存在。因此,当新颁布的法律、法规、规章与园区政策发生冲突,或上级政府部门就招商引资出台新政时,该园区政策的法律效力将难以得到保证。

政策违反法律规定 为了吸引外来投资者,园区有时会越过法律、法规的约束,做出一些不合规的优惠承诺。例如,有些园区承诺投资者能以极低的价格并以排除他人竞买的方式获取土地;或承诺投资者实际成交地价将低于挂牌价格,差额部分将返还投资者。这些承诺实际上违反了中国关于土地出让程序及其收益管理的法律规定,在法律上本应无效。而这些特殊承诺的执行最终有赖于园区管委会的帮助,存在很强的主观性。

政策因人而设,不能统一适用 对于投资规模大、知名度高、有重要影响、有助提升形象的投资项目,园区往往会提供更加优惠和更具吸引力的政策。例如在土地出让实际价格、税收返还比例及年限、配套设施支持、劳动用工扶持方面,都会做出巨大优惠或让步以吸引大型投资商。但这些政策的最终标准,往往需通过多轮谈判而取得,并非可直接用来对外公示的招商引资政策,不确定性很高。

投资工业园区的外国投资者需要详细了解园区的政策环境。
投资工业园区的外国投资者需要详细了解园区的政策环境。

正如之前所说,园区为招商引资而做出的一些无法见诸于法律、法规的特殊承诺,具有明显的针对性,即为了某一企业的落户而专门设立,并且大多需要园区管理部门分管领导或主要负责人批准同意。在这些特殊政策的执行和落实过程中,也需要时时通过相关领导督促下级部门才能得到有效的执行。若该领导调任而新领导不承认前任做出的相关承诺,那么这些承诺将成为一纸空文。

 

行政管辖局限性 园区的优惠政策是地方政府或园区管委会做出的,对于地方政府直属的相关行政机关具有一定的影响力和约束力。但在那些不受当地政府直接管辖的行政职能部门那里,例如海关、外汇管理局等,这些政策的执行力度将大打折扣。

我们曾处理过这样的案例:某地方政府承诺某境外基金在该地设立跨境人民币股权投资基金,并承诺结汇非常便利;但在境外资金到位后,却被当地外汇管理局告知仍需严格按照外币结汇的程序进行,并在实际结汇中遇到诸多限制,导致基金最终流产。

郑毅
郑毅

如何应对?

在上述政策风险转化为实际危机的过程中,投资者的处理方式也将直接影响该风险的恶化情况。有些外企的风险防控机制看似规范,却可能起到相反效果。例如,将园区投资成立公司的法务工作收归位于国外或其位于北京、上海的中国总部统一处理,虽节约成本、规范流程,但实际上弱化了当地企业对危机的应对能力和处理时效性。且异地操控的投资者(或总部)发出的指令可能与当地文化、法律格格不入,或因不了解当地的特殊政策环境而出现误判。还有些投资者将境外公司制度直接套用于中国本地企业,或在遇到问题时不寻求当地专业法律支持而求助于其在中国境内的“同行”或“老乡”,这样也可能引发不必要的法律风险。

我们建议境外投资者在投资工业园区时,应聘请当地专业涉外商务律师分析判断相关政策的合规性,并协助完成交易设计和投资谈判。此外,除了在投资协议中明确约定优惠政策之外,还应实地拜访相关的行政管理职能部门,了解这些政策是否具有操作性和可行性。此外,就某些大型项目,还可在必要时请当地人民政府就重点特殊优惠政策专门出台批复文件,以确保该政策在当地持续有效。

郑毅是中豪律师集团重庆所合伙人,您可以通过以下方式联系他:电话 +86 23 6371 6888;电邮 [email protected]