按日计罚制度呼之欲出

作者: 王霁虹、石杰,国枫凯文律师事务所
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期,中国华北大部笼罩在深度雾霾之下,随着中国环境污染形势的日益严峻,对重污染企业及连续污染现象实施严刑峻法的呼声日益高涨。

笔者作为业界专家有幸参与了《环境保护法》的修订研讨,从目前的趋势来看,修订后的法律将引入的“按日计罚”制度,是其中最大的亮点。

按日计罚

“按日计罚”即对持续环境违法行为,依据违法时间的长短,按照日期数连续处罚;它通常适用于连续排污等行为,将传统的“一次性处罚”变更为“连续性处罚”,从而加重了环境处罚力度。

王霁虹 Wang Jihong 国枫凯文律师事务所 执行合伙人 Executive Partner Grandway Law Offices
王霁虹
Wang Jihong
国枫凯文律师事务所
执行合伙人
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按日计罚制度在自身设计上考虑到了环境违法行为的连续性,既能加重处罚,又能加快整改;制度的设定使得违法时间越长,所受到的处罚就越重,非常适用于改变环境违法行为所受处罚与污染治理成本严重失衡、众多污染型企业甚至可以一边交罚金一边继续开工营利的现状。

按日计罚制度目前已经在美国等国家和地区广泛使用,在中国重庆也有相关实践,均已取得了较好的成效。例如,美国《清洁空气法》、《有毒物质控制法》、《环境责任法》中均规定,对环境违法行为,每天可处以上限2.5万美元的罚款,对累犯者可处以每一违法持续日高达7.5万美元的罚款。

《重庆市环境保护条例》(2007)在国内首次规定了按日计罚制度:“对违法排污行为和破坏生态环境的行为造成严重环境污染或危害后果的,可加收二倍以上五倍以下的排污费。违法排污拒不改正的,环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。”

在该条例实施后,与2006年同期相比,企业违法明显呈下降趋势,而企业的违法排污的整改速度也加快,一些过去屡罚屡犯的违法案件也得到了有效的抑制。在这一处罚制度威慑下,80%以上的企业能够立即整改。而在按日计罚制度实施之前,能够立即整改的企业仅为5%左右:按日计罚的威慑效果可见一斑。

制度设想

将按日计罚制度写入《环境保护法》非常必要。但为了该制度的科学性、合理性,还需就按日计罚的条件及起始日、处罚上限等问题予以合理设计。

石杰 Shi Jie 国枫凯文律师事务所 合伙人 Partner Grandway Law Offices
石杰
Shi Jie
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条件及起始日。在《环境保护法》修订的立法研讨中,是否将“限期改正/治理、逾期未改正/治理”作为按日计罚的先决条件,一直存在争议。

从目前的实践来看,规定不一。如香港《水污染管制条例》第11条规定,任何人未经许可向香港水域及内陆水域排放污水,即构成违法。如该项违法属持续违法,则可在该违法行为持续期间,另处每天罚款一万元;向公用污水渠和公用排水渠排污的,每天罚款四万元。而《重庆市环境保护条例》则明确规定:“违法排污拒不改正的,环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。”

笔者认为,按日计罚的条件及起算时间是该制度的重要因素,直接关系着该制度能否与行政法中的“一事不再罚”原则相兼容。依照行政法基本原理,过往的、已经发生了的违法行为若作为“一事”认定,则不应当进行两次以上的罚款,从而可能使按日计罚制度为人诟病。

要解决该问题,将“按日计罚”设计为行政行为中的执行惩罚更为合适。

行政相对人逾期拒不履行义务的,行政机关按其拖延履行的期限,按日加重新的金钱给付义务,促使其履行义务的一种行政强制执行方式。在此基础上,按日计罚必须以“行政机关对行政相对人的限期改正/治理要求”作为前提条件,若该行政相对人“逾期未改正/治理”的,则启动按日计罚制度,并将“逾期之日”作为按日计罚的起始日。

处罚上限。从目前的相关实践上来看,不设置按日计罚的日处罚具体数额而设置处罚上限是通常的做法。笔者认为,“按日计罚”的每日数额上限是应该规定的,因为环保法律约束的不仅仅是排污企业,还包括环境执法者,上限的设定是体现立法文明的一个重要标志。

但是,中国的环境法体系是一个复合的法律体系,虽然有《环境保护法》,但就各个环境保护领域,又依照环境因素的不同制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等单行法。在执法实践中,通常适用这些单行法的规定。故在《环境保护法》中,重要的是设置“按日计罚”制度,不宜就处罚上限这等具体问题作出具体规定,可考虑设置一个如“依照原处罚数额”等原则性的规定,作为具体处罚时的依据。

王霁虹是国枫凯文律师事务所执行合伙人;石杰是国枫凯文合伙人

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