基础设施建设对于中国的经济和社会进步至关重要,不过相较于建造具体的设施,建立一套健全的法律制度似乎更为迫切。

作者:李俊辰

2016年7月7日进行的国务院常务会议上,总理李克强听取了政府和社会资本合作(PPP)模式的推广情况汇报。问题是存在的。据报道,发改委和财政部在会上分别提出了关于“特许经营立法”和“PPP立法”的意见,其中有不少重复甚至相左的内容。李克强当即在会议上明确要求由国务院法制办牵头,加快推进相关立法进程。“我们建设法治政府,国务院法制办一定要超越部门利益,”李克强说。

PPP模式是伴随着基础设施的发展浪潮,在中国各地获得积极推广的。总理对于PPP立法的坚定立场,反映出中央政府对于基础设施发展的高度重视。除了整体经济发展的需要,近年来日益凸显的生态环境、人口老龄化、城市化等问题也是中国境内基建发展需求旺盛的重要原因。

史密夫斐尔律师事务所北京代表处合伙人孙晔留意到,私人投资者目前对市政工程和能源基础设施建设这两大行业兴趣最大。“就能源行业而言,液化天然气(LNG)和天然气项目最受关注,”她说。

史密夫斐尔曾就投资中国地区大型LNG再气化工厂事宜担任一家日本顶尖贸易公司的法律顾问。孙晔还注意到,一些国内企业也开始涉足LNG再气化市场,例如华电集团公司和新奥能源控股有限公司。在市政工程领域,该所曾就北京地铁线项目方面的一些事务向北京京港地铁有限公司提供代理服务。

“未来趋势十分明显,以市政工程、公共交通和环境保护为重点的基础设施项目将成为热门投资领域,其中废水处理和垃圾焚烧发电厂、供水供气供暖设施、城市轨道和地铁项目都值得密切关注,”孙晔说。

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中伦律师事务所北京办公室合伙人孙慧注意到,“复合型”基础设施近年来日益成为受欢迎的投资项目。“这类项目不以单个的设施建设为目标,而是针对社会需求提供一体化解决方案,”她说。“其中可能包括一系列相关设施的建设运营,以及相关服务的提供。”新城建设、工业园区开发、黑臭水体治理、海绵城市等都属于这类项目。

随着中国需要应对人口老龄化问题,医疗和养老行业也成为了炙手可热的投资领域。铭德律师事务所香港办公室合伙人Rebecca Silli表示:“考虑到中国薄弱的医院公共设施和有限的医疗资源,中国医疗和老年护理行业的市场潜力对于私人投资者充满吸引力,据估计未来五年私营行业、国有企业和消费者的医疗开支将达到八万亿人民币。”

为了保障基础设施建设所需要的资金,政府近年来积极地吸纳社会资本加入基建项目,大力推广PPP模式。中国通用咨询投资有限公司原总法律顾问黄瑞介绍说, PPP模式在中国大陆的商事交易实践自1990年代中期以来已超过20年,相关立法历程大致分为三个阶段:

第一个阶段以规范外商投资特许经营项目试点为主;第二个阶段为本世纪初开始的以规范市政公用设施及相关基础设施为主;第三个阶段自2013年以来以政府采购服务的全新定位为主,在基础设施等社会公共服务,以及投融资创新、国企改革等各个领域广泛展开。“国家对于以PPP方式进行经济发展、风险管控乃至政府职能转变,展现了前所未有的力度,”她说。

观韬中茂律师事务所北京办公室合伙人姜玮也表示,最近几年,政府大力推动PPP模式进行公共基础设施的建设。其中,近两年兴起的有智慧城市、城市管廊工程、城市防洪排涝设施等领域的基础设施投资与建设。“上述项目对于解决城市发展难题,实现城市可持续发展具有十分重要的意义,”他说。这些基建项目无疑都需要大量的资金投入,但是姜玮认为,政府在公共基础设施的前期建设过程中,往往以财政资金投入为主,对多元投融资的开放和激励仍然不足。

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观韬中茂北京办公室合伙人周行表示,上述城市建设项目多为满足社会的公众利益,要求企业经营带有公益性,因此项目经营的收益较低,收益率一般为6%-8%或无收益,与企业追求利润最大化的目标相左。“尤其是城市的管廊工程投资与建设、城市防洪排涝设施投资与建设项目,政府财政性资金投入有限,社会资本目前多在持观望的态度,项目投资建设面临一定的僵局,”他说。

除了项目效益问题,统一、完善现有的法律制度更是当务之急。黄瑞指出了目前关于PPP模式的法律框架问题:“相关法律和行政法规的立法滞后,与大量部门规章及行政规范性文件交叠并存的现状,未能给予需要加紧推进的项目以明确的助力。”例如,国家发改委和财政部分别牵头其他政府部门,发布了大量与PPP项目实施有关的部门规章和行政规范性文件,其中存在规定内容交叉或不一致的现象。

中伦所的孙慧也表示,各部门发布的关于PPP的规定存在一些不协调的环节,“造成了PPP项目实施过程中的困扰,也给各监管部门带来了在PPP项目操作和监管过程中的困难”。

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PPP模式的困惑

天元律师事务所北京办公室合伙人黄再再表示:“为了确保PPP模式的成功,相关法律法规需要尽快完善,以提供法律支持。同时,还需要建立完善与PPP相关的财政支出约束机制。”

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