特色小镇项目的土地取得方式探究

作者: 王霁虹、汤宏伟,中伦律师事务所
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2016年7月1日,住建部、国家发改委和财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》,决定在全国范围开展特色小镇的培育工作。

现阶段,特色小镇已经发展出历史文化型、特色产业型、生态旅游型等不同的类型,但无论何种类型,项目用地都是特色小镇开发的物质载体,项目用地的取得方式问题是特色小镇项目共同面临的问题。

王霁虹 Wang Jihong 中伦律师事务所合伙人 Partner Zhong Lun Law Firm
王霁虹
中伦律师事务所
合伙人

本所曾全程服务于云南某特色小镇项目,该项目既属于特色产业型小镇,是著名特色中草药的原产地,又属于生态旅游型小镇,位于风景秀美的山区。项目规划范围内有特色膳食街、音乐小镇、养老社区、滑雪场、医院、学校、剧院、温泉酒店、商业地产等业态。由于项目业态不同,投资人获取项目用地的方式和途径也不同。

用地方式

划拨方式。划拨方式的首要条件是土地用途要符合《划拨用地》目录。因此,并非小镇范围内所有项目用地都需由投资人有偿获得,对于小镇范围内的市政道路、公共广场、绿地、供水设施、公益学校、公益医院等可以采用划拨方式提供,一定程度上减轻投资人的压力。

但需注意的是,划拨土地用途限制较为严格,且国家有缩减划拨用地范围的趋势,营利性的学校、医院、剧院等都难以通过划拨方式供地。

出让方式。土地出让方式是特色小镇取得土地使用权的主要方式之一,小镇范围内的商业住宅、酒店等项目用地都需要通过此种方式获取,但根据我国法律规定,国有建设用地使用权原则上必须通过招标、拍卖、挂牌(招拍挂)方式公开出让,而且出让人不能与意向受让方约定土地出让价格及挂牌底价,投资人并无法协议控制拿地价格。

汤宏伟 Tang Hongwei 中伦律师事务所律师 Associate Zhong Lun Law Firm
汤宏伟
中伦律师事务所
律师

实践中,多有通过定向设置供地方案、竞买条件等方式间接锁定投资者,进行所谓“定向招拍挂”的,亦有通过将土地出让金的地方政府留存部分直接返还给投资人,间接锁定土地出让价格的,但这些也都被相关法规政策所禁止。

租赁方式。根据《规范国有土地租赁若干意见》的规定,国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式,国有土地租赁可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式,但有条件的,必须采取招标、拍卖方式。而且部分地区要求,商业、旅游、娱乐等经营性用地的租赁或者有二个以上租赁土地意向人的租赁,必须采用招拍挂的方式。同时,国有土地租赁还受租赁期限的限制,一般不超过5年,最长不超过《合同法》规定的20年。对于小镇范围内的滑雪场、游乐场等都可以考虑通过租赁方式获得土地使用权。

集体土地入市的方式。特色小镇常常涉及到村镇集体建设用地,根据《土地管理法》的规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但是目前政策已有逐步放开的趋势。2014年12月,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,在全国选取的33个区(县)试点区域内,暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等规定,在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。随着集体土地入市,使用集体土地也将是投资者可以考虑的土地取得方式之一。

“PPP+土地”合并实施的方式。以PPP模式实施的特色小镇项目,根据国土资源部《产业用地政策实施工作指引》的规定,可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。也即,在特色小镇PPP项目公开遴选社会投资人时,相关产业用地也一并进行挂牌出让,社会投资人中标PPP项目的同时也获得相关产业用地的使用权。

特色小镇项目中,项目用地的获取方式需要根据项目的具体业态、土地性质等确定,往往最能产生效益的地块,也是最抢手的、价格最高的,投资人需要“事前算赢”,在投资前综合考虑小镇范围内各种业态的用地成本和效益以及拿地风险。对于部分营利性较弱的特色小镇项目,投资者也可以与政府协商合作开发小镇范围外的其他经营性资源作为补偿。总之,投资者需要谨慎研判相关风险,自行平衡整体收益。

作者:中伦律师事务所合伙人王霁虹、律师汤宏伟

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