跨国公司应把握中国环保政策变革带来的由市场主导的潜在机遇。作者:Paul Davies, Kimberly Leefatt 及 Andrew Westgate

年来,美国和欧洲均已在环境保护政策上采用一系列市场主导措施,以减低对强制性政策的依赖。例子包括英国气候变化税等排污类收费、美国酸雨防治计划的可交易机制,以及碳排放交易系统,如欧盟排放交易体系及加州碳排放限额交易计划。

中国目前仍然广泛采用强制性环境保护政策。监管机构会明确列出潜在排污者在执行污染监控措施时,须采用的科技以及应该达至的标准,其中环境影响评估 (EIA) 系统最能体现这种做法。EIA系统多年来提供单一途径,把符合该系统的污染监控标准加诸于企业。然而,EIA并没有在政策或商业方面,为排污许可提供有效的基准。中国现正寻求现代化环境治理,因此其环境保护政策也开始偏重于使用金融工具及市场主导措施。

环保法第2122

如今,中国的能源消耗量及污染排放量为全球最高,其绿色转型面临巨大挑战。因为意识到强制性措施未能鼓励工业相关企业主动保护环境,中国现正着力透过《环境保护法》重新调整方向。其中,《环境保护法》第21条指国家将采取“财政、税收、价格以及政府采购,鼓励和支持环保工业”;第22条则着重于透过强制规管改善环境,并写明“企业事业单位和其他生产经营者,在污染物排放符合法定要求的基础上,进一步减少污染物排放的,人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”

虽然《环境保护法》现阶段只是为日后相关规定细节提供框架,但是当中强调市场主导的规定足以证明,决策者在环境保护法规上的思维有明显的变化。

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》由生态环境部(前身为环境保护部)于发布《环境保护法》之后随即颁布,为针对排污者的每日罚款制定了标准。《处罚办法》具体指出了五种与非法排污和伪造监测数据有关的违法行为,并容许当地政府按实际需要增加《处罚办法》下的罪责类别。按日连续处罚次数不设上限,目的是促使污染制造者及时遵守法规、依法受罚。

中国现正积极制定政策,为企业及公众提供经济诱因,以改变“不惜一切代价只为发展”的文化。这种文化为中国带来经济繁荣,然而工业迅速发展也带来了巨大的环境问题。通过订立目标和表现准则而不是单靠被动的处罚,中国正在迎接市场主导下发展出的更有效的环境保护文化。

土壤污染防治法

2018年8月通过的《土壤污染防治法》成为了中国土地管理和地下水污染治理的里程碑。新法第59条规定土地使用权持有人(所有中国土地只供租赁不予购买)有责任调查潜在的污染源头,以及私下为受影响人士作出补救措施。这些概念旨在促进企业在土地问题上,详细研究及考虑环境问题,以避免可能因污染而引发的责任。因此,市场将承担评估及找出土地污染的责任。

《土壤污染防治法》贯彻“污染者自付”原则,促使企业在作出商业决定、进行投资和并购时,更主动承担潜在的污染责任。其中第三条强调污染制造者有绝对责任承担处理土地污染衍生的费用,以及制定具体方案以修复受污染的土地。污染制造者同时须承担由政府评估调查所产生的费用。如果对污染制造者的身份有任何怀疑,生态环境部在当地的办事处以及其他相关机构(视乎个别事件中土地使用类型)将共同调查事件中土地污染的责任方。

根据第96条,污染制造者有责任对该项污染对个人及财产所造成的损失进行赔偿。如若无法辨认污染制造者身份,土地用户将承担监测污染危机管理和土地污染整制的费用。

值得留意的是,《土壤污染防治法》第73条列明“从事土壤污染风险管控和修复的单位依照法律、行政法规的规定,享受税收优惠”。

将税项优惠应用于恢复环境的理念,与英国的《土地整治税减免方案》(污染土地再生免税方案)相似。商业机构可以透过修复废弃或受污染的土地,申请扣减公司利得税及所产生的资本支出。企业在计算应税利润时最多可获得扣减150%公司税。美国许多州同样通过棕地计划为受污染土地的修复提供税务优惠,企业只须将受污染土地修复至可重新利用土地,即可获得税务减免。这类措施藉税务优惠,可鼓励中国的企业主动发现及修复受污染土地。

此外,《土壤污染防治法》第71条指国家将建立土壤污染防治基金。第72条则提到国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放。根据第72条,政府鼓励财务机构对涉及地权担保交易的土地进行污染状况调查,正如在美国这类融资也需要进行第一阶段调查。《土壤污染防治法》将于2019年1月1日生效。

环保税加强处罚

《环境保护税法》规定了四类受环境保护税法管制的污染物:(1)大气污染物;(2)水污染物;(3)固体废物;以及(4)噪声。值得留意的是,温室气体(GHG)并不在列。《环境保护税法》并不针对间接排放污染物的企业。

《环境保护税法》是中国首项相关法例,取代了沿用逾30年的排污收费制度。虽然排污收费制度也有针对排污征收费用,新实施的《环境保护税法》则明显增加了就未能支付排污税的处罚。对于遵守旧收费制度的公司而言,新制度下税率和征税基数与旧制度相似,因此影响不大。然而,这可能意味着对排放相关污染物的公司进行更严格的审查。预计将有超过260,000间公司由今年4月起开始交环保税。因此,《环境保护税法》是在中国营造公平遵守环境保护条例的关键一步,有助于企业间缔造守法的文化。

《环境保护税法》第13条列明,纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的,减按75%征收环境保护税;纳税人排放应税大气污染物或水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准50%的,减按50%征收环境保护税。这项优惠税率将减低《环境保护税法》对小型企业因未能投放大量金额加装排污设备的影响。

《环境保护税法》第24条明确指出,各级人民政府应当鼓励纳税人加大环境保护建设投入,对纳税人用于污染物自动监测设备的投资予以资金和政策支持。

在欧洲,税收同样被用于遏制环境污染。欧盟财政政策第2003/96/EC指令当中就包括对能源产品和电力的税务减免。透过这项条例,通过热电联产发电的成员国将获得全数或部分应纳税额减免。

关于固体废物的新规定

过去几十年来,中国都是全球最大回收废物进口国,每年进口多达900万公吨塑胶。但是由于一连串的突发事件,中国在2018年1月立法禁止24类可回收物料进口,其中包括未分类纸张以及用于制造塑料水瓶的低级聚对苯二甲酸乙二醇酯。

虽然这个突然的转变会令人联想起其一直以来的高压监管,但由之而来的连环效应迫使许多国家不得不重新调整他们的回收计划,同时也刺激了中国国内的回收项目。这也反映了人们更清楚地意识到对工业活动迁移到中国而排放的污染。中国的监管机构如果想提升中国经济在价值链上的地位,应把焦点放在同样是密集排放和污染的回收业。

国家发展和改革委员会发布了一项针对生活垃圾的新规定,以促进可持续发展。新例规定市政府按垃圾量来评估处理固体废物的费用,并计划于2020年建立一个全面的收费系统收集处理生活垃圾。设立这个系统的目的,是制定合理的定价机制,让价格在反映市场供求、资源稀缺、生态价值和损害环境的代价的同时,让从业者有合理的利润收入。新的定价机制在要求排污者支付费用的同时也可以获取合理的收入。国家发改委同时也鼓励地方政府推行政策,吸引企业参与分类、减少、回收和处置垃圾。

《固体废物污染环境防治法》于2013年开始实施,最近一次修订于2016年,适用于管制中国的固体废物。国家立法机构在2017年对这项法例进行评估,发现需要革新该项条例以应对中国当前的法制需求。生态环境部在2018年7月发布了《固体废物污染环境防治法(修订草案)(征求意见稿)》,公开征集意见。

该草案在第三条中列明采取相关政策,对固体废物实行充分合理利用及回收固体废物的目标。然而,尽管第三条旨在推动废物回收利用,却没有解决回收废物进口的问题。

事实上,推动充分合理利用废物的重要性,很可能只限于充分利用生活垃圾和继续限制进口。草案第四条表示政府将防治固体废物污染环境,“将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划,并采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施”。

草案第20条要求产生固体废物的单位,按照《环境保护税法》规定缴纳环境保护税。同时,收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应按照国家有关规定,参加环境污染强制责任保险(草案第73条)。这些修改与《环境保护税法》支持的“污染者付费”原则一致,并将为评估与固体废物相关的风险创造市场动机。

碳排放交易系统

中国逐渐转向以市场为导向的环境保护,其中最备受期待的无疑是推出国家碳排放交易系统(ETS),从而促进减少温室气体排放。2017年12月,中国宣布其官方计划。该计划以最初2013年七个试点计划的经验为基础,扩展七个区域计划,务求覆盖全国。计划一经全面实施,中国的ETS规模将冠绝全球,处理超过30亿吨温室气体排放量(几乎占全球总排放量四分之一),接近欧盟ETS的两倍。然而,当该计划于2017年底启动时,最初计划的八个主要行业范围——即石油化工、化学品、建筑材料(包括水泥)、钢铁、有色金属(如铝和铜)、纸张、电力及民用航空——均未在列,并缩水至纳入仅模拟交易每年二氧化碳排放当量超过26,000吨的电厂。因此,ETS目前只涵盖1,700家公司,远少于最初预计的6,000家。中国政府计划在2020年开始拍卖排放配额,最终扩大该计划的范围,以包含最初设想的八个行业。

尽管从气候角度而言,延迟实施强制性ETS令人遗憾,但计划显示监管机构意识到设计有效的奖励制度以及保持“经济发展稳定和健康”的重要性和挑战。逐步引入该计划将允许尚未获纳入的公司有更多时间准备履行其排放的合规义务,并让监管机构有时间微调碳配额市场的监管。然而,监管机构应该更多考虑如何鼓励企业在ETS成为其行业强制要求前,采取进一步行动减少排放,而非采用惩罚机制。

除此之外,中国亦提出优先考虑有利营商以及按比例计算的限制,从而减少排放。按比例计算的限制旨在奖励企业减少每单位排放量,而不是强加总体排放上限。该方法符合中国在2030年或之前达到“碳排放峰值”的承诺,而不是承诺达到特定目标。最后,进度基准会基于每个工厂采用的发电方法二分化,从而避免了天然气工厂等低碳密集型设施对燃煤竞争对手的影响。

碳排放交易预计最早于2020年开始。这段期间,中国必须确定如何定价和分配额度,制定有效的数据收集流程,并制定针对违规行为处罚的指导。国家发改委于2016年发布了《碳排放权交易管理暂行办法》,惟最终的交易规则尚未公布。

把握机遇

随着中国转变政策并摆脱政府主导方式,开始采用过去两年半来欧美盛行的市场主导方式,跨国公司将有机会把握其中持续增加的机遇,包括创造环境效益的优惠税收待遇、更高的透明度,以及通过提高合规性来降低成本的能力。

作者:瑞生律师事务所伦敦办公室合伙人Paul Davies、华盛顿特区律师Kimberly Leefatt以及纽约办公室律师Andrew Westgate。本文亦由瑞生律师事务所伦敦办公室的Olivia Featherstone及华盛顿环境法研究所的Liu Zhuoshi协助撰写。