解读市场准入负面清单制度

作者: 张素红、赵曦,百宸律师事务所
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务院于今年10月2日印发《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》,其中虽未包含具体的清单目录,但就负面清单如何制定与修改以及相关市场准入管理措施如何执行等问题对各部门提出了要求,同时也向外界传递出政府的思路与政策导向,即充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,贯彻“法无禁止即可为”的原则。以下是我们对于该意见亮点的一些粗浅解读,以求抛砖引玉,供大家探讨。

张素红 Sue Zhang 百宸律师事务所 律师 Associate PacGate Law Group
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负面清单的构成

负面清单制度指由国务院以清单方式列出在中国境内禁止及限制投资的行业领域,对于清单外的行业,各类市场主体“皆可依法平等进入”。

从适用对象看,负面清单包括两种,即统一性的市场准入负面清单(同时适用于境内和境外投资者)和外商投资负面清单(仅适用于外商在境内投资)。

从适用类别看,负面清单包括禁止准入类和限制准入类两部分。对于禁止准入类,市场主体不得进入。而对于限制准入类,意见提出了两种准入方式,一是市场主体提出申请,行政机关审查后作出是否准入的决定;二是政府先规定准入条件和方式,市场主体依照规定合规进入,这种安排与现行《外商投资产业指导目录》和《自贸区负面清单》中的安排方式较为类似。

制定和修改程序

对于负面清单的制定,各部门单位按照《国民经济行业分类》提出本部门、本单位市场准入负面清单草案,发改委、商务部牵头汇总审查后形成统一的负面清单文稿,报国务院批准后实施。地方政府如需对负面清单进行调整的,由省级人民政府报国务院批准。

赵曦 Tony Zhao 百宸律师事务所 律师 Associate PacGate Law Group
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《意见》还规定,只有在“法律、行政法规或国务院决定”中明确规定的市场准入管理措施才可以纳入负面清单,部门规章和其他规范性文件中的准入措施不能直接纳入负面清单。由此,各部门和地方政府实质上仅有提案、报批的权利,国务院是负面清单唯一的制定和发布主体,体现出中央政府对各部门市场准入方面职权的约束,以及对地方政府部分行政立法权的回收,从而使负面清单制度作为一项全国性制度具有了较强的稳定性,有利于消除当前投资活动中的地方保护、隐性壁垒和政策的不确定性。

对于负面清单实施后的调整程序,《意见》规定对清单内容的增加需报国务院批准,而对负面清单内容的减少(非涉及重大条目)仅需报国务院备案,体现出负面清单“严进宽出”的政策基调。

与其他准入规范的衔接

现行涉及市场准入的规范主要有:《国务院各部门行政审批事项汇总清单》《产业结构调整指导目录》以及《政府核准的投资项目目录》。

根据《意见》规定,原则上《国务院各部门行政审批事项汇总清单》在市场准入方面的限制性措施都应纳入负面清单,而其中未列出的事项则不得纳入清单;对于《产业结构调整指导目录》中的淘汰类项目和限制类项目,则应通过引用的方式纳入清单的禁止准入部分,不再逐条列出;对于《政府核准的投资项目目录》中实行核准制的项目,同样通过引用方式纳入负面清单的限制准入部分。

《意见》还要求发改委对企业投资项目核准制进行改革,制定和实施《政府核准的投资项目目录》,缩小核准范围并实现核准网上并联办理。

今年12月1日起将在部分地区试行负面清单制度,2018年1月1日起将在全国实行统一的负面清单制度。需要注意的是,前述时间安排仅针对市场准入负面清单,对于外商投资负面清单,该意见仅作出了“抓紧制定”的要求。

监管规范化

一直以来,中国在市场准入管理方面存在政策模糊不清、各类审批手续繁杂、各地标准不统一等问题,对于许多行业是否存在准入限制在政策方面并不十分明确,导致投资者在进入这些行业前,需要投入大量的时间与精力对准入政策进行研究。

此次《意见》的出台,为中国推进市场监管制度化、规范化,明确政府职权边界,建立“服务型”政府提供了有力支持。截至本文发稿之日,负面清单目录尚未公布。该清单内容是否明确且具有可操作性,是否可以达到预期的作用,我们将对相关政策的落实和执行情况继续保持关注。

作者:百宸律师事务所律师张素红、律师赵曦