地方政府利用储备地融资遭严格限制

为规范地方政府利用储备土地进行融资的行为，国土资源部、财政部、中国人民银行、银监会于2012年5月11日共同颁布并实施了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（162号文）；2012年12月24日，财政部、发改委、中国人民银行、银监会又联合发布实施了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文）。

国土资源部门将建立土地储备机构名录，把符合规定的机构信息列入名录并定期更新。列入名录的土地储备机构,应将纳入储备土地、已供储备土地、储备资金收支、各类融资等信息上传至国土资源部网站。对于未能进入土地储备机构名录的融资平台公司，地方政府不得授权其承担土地储备职能和进行土地储备融资。对于162号文下发前名录以外机构名下的储备土地，应严格按照162号文的要求逐步规范管理。

在此新政下，那些被地方政府授予土地储备和挂牌功能的融资平台主体将面对严峻挑战。不仅房地产开发商、基础设施投资人通过该等融资平台摘到土地的合法性受到了质疑，基础设施项目中该等融资平台所做相关承诺的合法性也将受到质疑。

进一步限定

土地储备规模162号文要求土地储备机构要严格控制土地储备总规模和融资规模，其目的是对地方政府无节制扩大土地储备总规模的行为加以控制。土地储备机构每年第三季度，应编制下一年度土地储备计划。年度土地储备计划中,新增储备土地的规模(含本年度收储已在本年度供应的储备土地),应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内。并且，储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业。

储备土地的临时利用 根据《土地储备管理办法》及162号文的规定，在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建筑物、构筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。临时使用储备土地的期限不得超过2年，不能影响土地供应且不得转包。

储备土地的临时利用，应征得同级人民政府国土资源主管部门、财政部门的同意。如临时利用的储备土地位于城市规划区内，需搭建建筑物、构筑物的（不得修建永久性建筑物），应当事先报城市规划部门同意。如临时利用的储备土地已设立抵押权,则应当征得抵押权人的书面同意。

以储备土地进行融资规模 新政下，土地储备机构融资实行“年度融资规模控制卡”制度。土地储备机构的融资规模不得超过“年度融资规模控制卡”的额度，否则对该土地储备机构在本年度内不得批准新的项目融资。（流程见下图）

融资用途 根据上述规定，土地储备机构名下的储备土地只有在进行土地储备业务的情况下才可办理土地使用权证；只有获得合法的土地使用证，方可将储备地用于储备抵押贷款。贷款的使用必须符合规定的土地储备资金使用范围,不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。纳入储备的土地不得为土地储备机构以外的机构融资担保。

未列入名录的融资平台公司不得进行土地储备融资。同时，地方各级政府也不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

这一规定为多地政府的不规范操作关上了门。一些地方政府为推进基础设施项目建设，把储备土地作为BT特许经营项目中回购款来源的担保，一些地方政府甚至为此要求土地部门予以配合，为该等土地办理了土地使用权证，甚而进行抵押登记。这种规避上述规定的违法行为往往给投资人造成错误概念，这种不规范的操作其实令投资人陷入很大的风险中。

土地储备资金管理 土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金，不得挪用。根据《土地储备资金财务管理暂行办法》的规定，土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。162号文在此基础上进行了细化，土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设的支出，经同级财政部门批准，列入土地储备资金使用范围。