宏观经济视角下的外商投资房地产政策变迁

自2006年7月建设部、商务部等六部委联合发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（171号文）以来，中国对于外商投资房地产转向严格限制。作为限制外商投资房地产发端的171号文和其后颁布的一系列政策被业内广泛合称为“限外令”。在此之后，各部委又配合颁布了一系列加强限制的政策，全方位围堵外资进入中国房地产行业的通道。

然而，随着中国经济增速放缓，中国对于外资投资房地产的态度亦发生明显改变，逐步对之前颁布的各项限制性政策进行松绑。2015年11月，外商投资房地产行业备案制度被取消，至此“限外令”已部分完成其历史使命。

限制时期。2003年，房地产行业作为国民经济的支柱产业正式被国家政策所承认，房价也由此开始了长达五年的快速上涨期。在人民币升值预期和超额利润的刺激下，自2006年开始，境外资金开始大规模进入中国房地产行业，而这其中不乏有追求短期回报的国际游资即所谓的“热钱”存在。这令国内房地产市场更加亢奋，而国家外汇储备也持续增加，国内流通性过剩，通货膨胀抬头，资产泡沫化初现。

面对这一形势，自2006年颁布171号文开始至2007年期间，以171号文为核心，中国政府出台了一系列限制外资投资房地产行业的政策，试图遏制房价的非理性上涨。其中171号文确立了外商投资房地产的“商业存在”原则、“自住自用”原则，将投注差比例提高为不低于50%，并禁止固定回报和变相固定回报。

《关于外国投资者并购境内企业的规定》在外资并购与审批程序、境内自然人股东身份保留、反垄断审查等方面进行了限制，并且基本切断了境内房地产企业境外红筹上市的路径。外管局的《关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》则主要继续明晰了“171号文”所确定的基本原则。

2007年对中国房地产行业而言是一个分水岭。上半年，投资及房价依然高涨，迫使政府不断加强宏观调控政策力度。而下半年，市场购买力终因承受不了高企的房价陷入严重观望。

这一年的外商投资房地产政策依然延续“限制”的主题，包括明确“项目公司制”原则，进一步严格控制返程投资，禁止举借外债，并增加了行业准入限制范围。

过渡时期。进入2008年后的中国房地产行业，经历了盘整到下跌的过程。房地产行业“限外令”的出台，与中国经济实力的增强密不可分，更是本币升值、流通性过剩和资产泡沫背景下的产物，标志着中国利用外资政策的根本转变。但受全球金融危机的影响，国际投行开始大规模撤离中国市场，“限外令”出台的宏观经济环境已发生了颠覆性转变。自2008年下半年开始，各地政府对外商投资房地产业的态度趋于宽松，甚至灵活地利用政策吸引外资。

但随着中国政府四万亿经济刺激政策的出台，2009年的中国经济呈现出V型走势，自谷底强势反弹，而房价更是扶摇直上，直至2013年后才进入盘整阶段。而这一时期的政策走向，则在继续加强限制的同时，也适度进行了调整和放松，包括下放备案工作部分权限，限制外商投资性公司投资房地产行业及继续下放外商投资审批权限。

松绑时期。进入2014年之后，房地产行业进入全面调整阶段，经过多年宏观调控，房价进入下降通道。

而这一时期，随着中国经济增速减缓，人民币升值预期降低及人民币国际化，以往外汇占款对国内通货膨胀的影响已大幅减弱。至2015年，外汇储备逐月下降，国家对外商投资的限制政策也开始进入全面的松绑阶段。这其中包括全面下放备案审核权限，放松结汇限制，放松外商投资房地产企业的“投注差”比例限制及取消备案制。

截至目前，外商投资境内房地产除了仍要遵循“商业存在原则”及举借外债受限之外，基本已与境内投资者享受同样的国民待遇。

外商投资房地产行业的政策变迁可以被视作管窥中国经济的晴雨表。从经济全球化和贸易自由化的总体趋势来看，利用外资乃是中国的一项长期战略。政策是为更为有效的社会管理而制订的，随着经济形势的变化。在不同时期推行有弹性的宽严相济的监管制度，也许是中国未来房地产行业对待外资的理念与实践方向。

作者：中伦律师事务所权益合伙人郝瀚、非权益合伙人石易