政府改革原住民土地所有权

司法部长于今年6月6日发布了深入改革《原住民土地权法》的公告。公告主要提议包括：（1）对“磋商权”中“善意”一词的标准进行立法；（2）澄清原住民土地所有权协议中款项支付涉及的税务规定；（3）修订法律，确保公园和保护区先前的土地权消失问题得到处理；（4）扩大原住民土地使用协议（ILUA）各项条款的适用范围。

“善意”及税务议题

公告提议扩大倡议者及州政府在磋商权下的义务，而政府将如何操作尚有待观察。不过，制订明确的标准必为倡议者和州政府带来难题。

公告并没有表示政府将提议早前由澳大利亚绿党提出的较为激进的法律修正案（《原住民土地权修正案（改革）2012年（1号）》）。绿党法案提议：逆转原住民土地权的举证责任；规定一方在尚未证明已进行善意磋商之前，不能向原住民土地权仲裁庭申请关于采矿租赁的裁决。

而如何处理原住民土地使用协议（ILUA）中支付款项的纳税问题是非常重要的，这个问题一直相当复杂。这一问题随着金额的增长而愈加重要，潜在税务目前影响的金额高达数亿美元。

咨询阶段还有一些重要问题有待解决：实务问题，如改革会对现有的公司和信托结构产生哪些影响；向个人支付的款项（有时数额庞大）是否享受减税优惠的问题。

ILUA与先前消失的土地权

《原住民土地权法》第47A和B款规定了几种尽管原住民土地权先前已消失，但该权利消失可被忽视的情况（基于在皇家土地上的居住行为和原住民持有的牧场租赁权）。公告指出将把这些例外情况延伸至公园以及保护区。

绿党法案出现困难，是因为由州政府和原住民土地权群体之间订立的协议没有提及任何第三方。政府的提案将如何发挥作用则有待进一步观察。此外，公告并未清楚说明对ILUA将有哪些提议，只提到目前在灵活性以及法律议题方面存在一些问题。

根据我们的经验，ILUA协商中的障碍并非灵活性或《原住民土地权法》所规定的议题。真正的障碍是，当州政府要求事先参提交ILUA以进行下一步行动前，《原住民土地权法》没有对协商过程制定规范。但从法律角度看，没有制定规范不具任何错误，因为ILUA完全是自愿签订的。

更快解决原住民土地权

最近的预算变动将调解争议的责任从原住民土地权仲裁庭转至联邦法院，这是政府针对如何判定索赔要求进行的最新一项改革，已有许多令人满意的判定。绝大多数的索赔诉求关联方，特别是倡议者乐于见到能为他们带来确切、稳当利益的景象。这就是一项妥善制定且依据适当举证标准的原住民土地权判定制度所能达成的。

但政府愿景并未说明联邦和州政府目前造成众多判定延误的情况，这些情况包括 (i)无原住民土地权的区域 -解决这些区域的所有权通常最费时，制度没有说明在解决这些区域中的土地所有权问题后，能继续提出进一步索赔的可能性；(ii)如何清晰界定原住民土地权所有人-所有权人会员资格不清晰、不透明会为原住民间的争议判定带来永久风险。

政府愿景

司法部长指出了未来20年内政府对原住民土地权制度的两大政策愿景：“未来20年，我们的目标是解决大量的原住民土地权索赔要求，达成该目标有赖于工党制定的改革措施，这些改革旨在加快解决原住民土地权索赔案件；未来20年，我们也希望看到原住民土地权制度为澳大利亚原住民和非原住民带来经济和社会机遇。”

而拟议改革是否有助于实现这一愿景取决于详细的拟议修改内容。如能切实执行，部分拟议的改革也许能改进现行制度。不过，不论细节为何，拟议的改革本身是否能对实现政府愿景起到重要作用还有待验证。但如果认为在《原住民土地权法》下提出的改革能达成司法部长提及的一系列改变，这就是将原住民土地权误解成了财产权。

原住民土地权为原住民提供一些重要权利，特别是对那些能与大型采矿企业和工业倡议者进行合同谈判的原住民群体。不过事实上，该群体只占原住民土地权持有者的一小部分，甚至是占澳洲原住民和托雷斯海峡岛民的更小一部分。某些由倡议者谈判的原住民土地权协议，对原住民是否具有与大型采矿企业和工业倡议者进行合同谈判的能力已经做出分类和辨识。政府不能忽视为所有原住民提供机会的需求。

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盛冕是博雷道盛上海代表处合伙人；Jean Bursle是亚司特珀斯办公室合伙人