解读财政部新一轮PPP项目推广的要点

作者: 姚毅、郭达,天达共和律师事务所
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2014年9月21日,中国财政部部长楼继伟在二十国集团(G20)财长和央行行长会议上着力推介中国正在积极发展的PPP (Public-Private Partnership)模式。9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(下称“76号文”),称将在全国范围开展政府和社会资本合作PPP模式项目示范。11月,继国家发改委推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目之后,财政部又公布了30个PPP示范项目,总投资约1800亿,并随同发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(下称“《操作指南》”),一时间满城尽带PPP,国内外对于中国新一轮的PPP项目推广赞声不断。

姚毅 天达共和律师事务所 合伙人
姚毅
天达共和律师事务所
合伙人

根据76号文官方定义,PPP(Public-Private-Partner)是指政府和社会资本合作模式,即在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。其通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

事实上,PPP在中国的实践可以追溯到上世纪80年代中期,早期项目包括深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。自1994年原国家计委选择了5个BOT试点项目以及1995年原外经贸部颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》的第一部相关管理规定以后,国务院、原国家计委、建设部和交通部等部门都陆续颁布了与PPP 相关的部门规章或政策性文件,实践中,特别是在城市供水、供气、污水处理、垃圾处理、高速公路等项目中,各类社会资本(包括民营资本和国有资本)纷至沓来,并从BOT演变出BT、BOO、B&M、TO等各种模式。

我们团队也正是在此阶段进入PPP项目领域。1997年我们代表北京市自来水集团参与了与北京控股(北京市在香港的窗口公司)关于北京市第九水厂经营权转让项目;2000年开始参与北京市第十水厂项目招投标工作(这是北京市政府第一个按照PPP项目模式开展的BOT项目,历时八年,期间经历诸多变故);1999至2001年期间,我们还代表已经改制的北京市自来水集团有限公司收购了怀柔、密云、延庆等区县水厂。2002至2005年期间,我们还担任北京市交通委的法律顾问,为以政府为发起人的京承高速公路项目、国道101项目等提供法律服务。2008年初当国家发改委最先开始考虑规范PPP项目立法时曾向我们征询法律意见,我们当时结合国内外理论研究、实务操作经验,向国家发改委提交了近五万字的《PPP模式研究及立法探讨》法律调研报告。

类似这样的工作仅是我们在PPP或者准PPP项目中从政府(Public)角度所开展的工作,但实践中,我们更多地是帮助社会资本(Private)进入PPP项目提供法律支持服务,比如,我们在过年十年中为主营水务项目的上市公司首创股份在全国逾百个城水供水及污水处理项目提供全程法律服务;我们代表北控参与北京市燃气供应项目;代表桑德环保参与其国内外的垃圾处理项目;帮助法国、西班牙、新加坡等许多境外投资人通过PPP合作模式,成功参与了国内数十起电厂、水厂、路桥建设、区域开发等项目,而这些项目有许多都是由投资人发起,通过谈判和政府达成一致,没有公开招投标过程,不被外界所了解,也没有中央政府的关注、总结和大规模推广。

财政部最新的76号文和《操作指南》对于创设PPP立法框架以及规范PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,都具有非常积极的作用。

郭达 天达共和律师事务所 律师
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但是我们认为,在此次新一轮的PPP项目推广中,要谨防当年四万亿投资规模冲击下一拥而上的现象,面对来势汹汹的PPP热潮,我们切要冷静看到财政部此次出台一整套PPP项目及规范的特殊背景,以及实践中可能面对的诸多问题。比如,政府部门之间权力划分问题,PPP在中国的实践已有二三十年了,有关立法工作过去是发改委主持,现在是财政部力推,但实际上,PPP项目更多会涉及发改委、住建部、交通部、水利部等诸多部门,而76号文和《操作指南》仅仅是财政部一家所发,尚不知其他部门的确定意见。而实践中,如果PPP项目中不涉及财政补贴或政府融资的话,财政部门实际上也无权管辖;还有PPP适用范围及实施主体问题,特别是社会资本进入PPP项目的模式选择及回报保障的问题,76号文及《操作指南》所设定的规范和标杆实际上只是更多体现出目前国际上通行的PPP标准化制式,但并未充分考虑中国在过往PPP项目实践中所遇到的特殊情况和问题。

因此,面对新一轮PPP项目推广,我们在思考那些已经被无数人点赞的PPP规范文件在遭遇 “中国国情”之后,如何可以在现实中顺畅落实的问题。

姚毅是天达共和律师事务所合伙人,郭达是天达共和律师事务所律师

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