谁受保护?

《环境保护法》的修订对公众健康和生活质量以及中国经济和大中小型企业都将产生影响。但是Nicolas Groffman认为该法的修订还不够有力。

2014年5月，中国发布了1989年《环境保护法》的修正案，将给饱受空气、土壤和水污染侵害的人们带来希望——至少这是人们所期望看到的。但较为现实的看法是，将于2015年1月生效的该修正案几乎未对中国的环境保护带来任何实质性的改变。

新法的绝大部分内容都可在现有的法律法规中找到，并且令人失望的是，先期草案中包含的很多条款在修正案最终颁布时都被删除了。

虽然新法确实规定了更加严厉的罚款制度，但也同时规定罚款仅在地方政府认为适当的时候才能实施。原法就已规定环保部门有权关闭污染严重的工厂——虽然该权利几乎从未曾成功实施过——所以预计新法规定的罚款权也不会起到太大效果。实际上，执法者面临的一个主要问题是，这些工厂尽可以对他们大门紧闭而不怕遭受报复。

修正案还规定社会组织有权提起公益环保诉讼，但这些组织必须是在相应地区民政局登记的组织，因而也就在污染地的既得利益阶层的有效控制范围内。

上文基本都是对该法的负面意见。为了平衡起见，本作者在下文将分析新法可能带来的积极变化。不可否认的是，我们看到了一些希望。

第63条规定

我们先要看看新法都做了哪些新规定。首先，真正称得上严厉的新举措体现在第63条。该条规定某些违法案件可被移送公安机关，对责任人员实行拘留，即使违法行为尚不构成犯罪。所涉违法行为如下：

1. 建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；
2. 违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；
3. 通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；以及
4. 生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。

如果该条款能够得以有效的执行，将不失为一项重大的进步。当然，公安机关仍然可以像过去一样拒绝配合，但是区别在于他们这么做将面临一定风险。

除此之外，新法其他内容乏善可陈。

其他内容

其他修订内容可分为以下几种：其他法律法规中已经存在的条款、模棱两可不具操作性的条款以及依赖未来立法才能执行的条款。

最广为人知的其他修订条款包括：

1. 实行新的罚款制度，在污染违规持续期间，按日累计处罚。与之前有些报道不同的是，以前实行的一次性罚款制度并未被取消，执法者仍可选择继续实施一次性罚款；
2. 建立在环境保护业绩记录基础上（而非仅仅在经济增长业绩基础上）的官员绩效考核评价制度。但新法并未规定该制度将如何运作，并且这一制度在多年前的绿色GDP政策中就已被提及过。
3. 新法规定社会组织可以对污染者提起公益诉讼。但是，按理说任何人都可以提起诉讼，并且谁也无法保证这些诉讼比之前已被受理的诉讼胜算更大。而且，新法规定只有依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织才能提起此类公益诉讼，而这些组织不可避免地受到任由污染肆虐的相关当事人和地方政府的控制。

新的修正案包含关于透明度的条款，例如实时污染数据监控以及对规避该监控系统的人实行的刑事处罚。新修正案还鼓励开展环境质量对公众健康影响的研究，并要求采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。修正案鼓励公民针对环境污染采取行动，但是未对举报人提供真正的保护，而只是说他们“应当”受到保护。

如果我们客观地来看本次的修正案，我们会发现它重复了1989年版本的失败模式。旧版环保法包含大量空洞的希望，而2014年版本也如出一辙。它承诺“促进人与自然和谐”（第4条）并要求“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”（第6条）。大多数律师都会认为这些空话没必要写进法律。只有在我们见到这些条款的实施细则后，才能对新法做更深入的研究。

需要细则

关键的问题都体现在实施细则中。我们需要的是为经济生活的各领域认真起草适当的环境保护标准。

第14条规定政府部门“制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见 ”。这听起来没错，但是如果政府部门不这么做又会怎么样呢？政策会因此无效吗？或者他们虽然听取了有关方面和专家的意见，但是还是认定经济增长潜力比环境更加重要呢？他们这样做也不会违反法律，即使违反法律，法律也没有规定明确的处罚。

另一方面，修订后的法律本身并未设立新的权利和义务，而是要求其他政府部门制定设立该等义务的规章制度。以第17条为例：“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量
监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。”

新法还包含对现有法规的重复内容。有些条款草拟时并未参考现有法规，而有些确实参考了现有法规。第49条规定“畜禽养殖场、养殖小区……等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。”此规定似乎过于突出了法规的地位，因为在中国法律体系中法律的效力要高于法规。但是由于该条款未设立任何新的执法机制，很难了解它的要点到底是什么。

第19条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”而实际情况早已如此。建设项目的强制性环境影响评价已经在中国实行了十多年。

Nicolas Groffman 是欧华律师事务所上海代表处的合伙人。他已在中国工作生活二十年，负责处理外商直接投资和争议案件