谁承担被征地农民社会保障费？

随着PPP项目的深入推进，PPP项目在实施过程中涌现了许多新的问题。近日，笔者处理的几个PPP项目纠纷均涉及项目占地引发的被征地农民社会保障费用的承担问题。根据中国《土地管理法》及相关法律法规，国家作为土地征收的主体，负责征地及补偿安置工作。县级以上各级地方政府具体负责征地及补偿事宜。

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（29号通知）要求“地方各级人民政府加强就业培训和社会保障工作，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金”。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（31号通知）也要求各地认真落实29号通知的规定。

原劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》明确规定“地方各级人民政府主要负责人要对被征地农民社会保障工作负总责”。

国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（96号通知）也强调“市县政府是征地组织实施的主体，对将被征地农民纳入社会保障负总责”。国务院及国土资源部、财政部等出台的其他相关规定也有类似的
要求。

《物权法》规定：“在征收集体所有的土地时予以安排被征地农民的社会保障费用。”为保障资金安排，29号通知规定：“社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”

31号通知要求：“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”

《国有土地使用权出让收支管理办法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》及其他一系列文件也进一步明确了被征地农民社会保障费用不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。

从上述规定我们可以看出：作为征地拆迁补偿安置的责任主体，各级政府应当对征地补偿安置费用中的被征地农民社会保障费用的支付负有法定义务，且应在征地补偿安置费用的预算支出中予以统筹考虑和落实。

谁用地、谁负责。PPP项目的征地拆迁一般由政府负责，发生的补偿安置费用由项目投资人承担。作为补偿安置费用的一部分，被征地农民社会保障费用可以通过合同安排，由政府支付转为由项目投资人承担，此举也符合中国土地管理制度的要求。

96号通知即规定了“解决被征地农民社保问题的关键在于落实社保资金，本着‘谁用地、谁承担’的原则，鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道”。部分地方性规范性文件随后也作出了类似要求。例如，四川省人民政府办公厅要求“城镇规划区外独立选址项目征地的个人缴费不足部分由项目业主缴纳并列入工程概算”。湖南省人力资源社会保障厅要求：“被征地农民社会保障资金主要来源于用地单位缴纳、政府补贴和集体补助。”

需要注意的是，“谁用地、谁负责”只是拓展了地方政府解决由其负责的被征地农民社会保障费用的通道，并非政府职责的转移。具体操作中，为免争议，该等安排应以明确的合同约定为基础，在征地拆迁补偿协议中投资人所需承担的征地拆迁费用组成中明确列明包含被征地农民社会保障费用。在此情况下，该费用即由PPP项目投资人负责承担。若未能在PPP项目的相关合同和文件中有明确的书面转移，则笔者认为被征地农民社会保障费用的支付主体仍在各级地方政府。

确定“谁用地、谁负责”原则的96号通知颁布于2010年。根据《立法法》的规定，96号通知对于其颁布前已签署合同并履行的项目，则不具溯及既往的效力。对于其后的新项目，则地方政府可以根据该规定，通过合同安排要求项目投资人承担。

思考与建议

为了保障失地农民的生活水平，避免因被征地农民社会保障费用承担引起纠纷，笔者建议，未来PPP项目需要注意对该笔费用的承担进行明确约定，在PPP项目合同、征地拆迁补偿协议等文件中，明确项目投资人承担的拆迁补偿安置费用中包含被征地农民社会保障费用。政企双方本着公平的原则进行协商，合理分担项目风险和合同义务。

中伦律师事务所合伙人王霁虹；中伦律师余力