463号文对BT项目的影响

财政部、发改委、中国人民银行、银监会于2012年12月24日联合发布实施《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（下称463号文）。该文对BT模式的适用范围、地方政府违约担保等事项进行了规定，对各地正在和即将进行中的BT特许经营项目都将带来比较大的影响。

存在的问题

概念混淆 463号文中“采取代建制建设由财政性资金逐年回购（BT）”的表述将代建与BT混为一谈。代建是指政府通过招标的方式，选择专业项目管理单位，负责政府投资公益性建设项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位；其建设资金一般由政府按进度拨款，代建单位仅负责管理使用，不负责融资。而BT则是指政府授权投资人负责项目的投融资建设，项目完工后由投资人向政府移交项目，政府按BT合同的约定向投资人支付回购款。两者在投资人法律地位、项目融资主体、对项目的所有权、是否存在回购等方面均存在显著区别，是完全不同的两种建设模式。

中国现行的法律、法规中本就对BT概念缺少统一完整的定义。463号文中再次发生了概念混淆现象，凸显了对BT特许经营进行统一立法的急迫性。

适用范围模糊 463号文颁布之前，中国关于BT模式的适用范围并没有限定。实践中，包括公路、城市道路、地铁、回迁房、港口、水务、土地一级开发、河道治理等城市基础设施、市政公用事业项目均可采用BT模式建设。

463号文则规定，只有符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，可以采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)。

对于以上规定，既可以理解为仅仅包括公共租赁住房、公路项目，也可以理解为在包括公共租赁住房、公路项目的同时也包括其他项目。而“政府性债务”的概念目前在法律、行政法规层面上尚没有明确届定，仅在部分地方性规范文件中有部分不清晰的表述。

从实践经验看，上述463号文的不清晰界定将不可避免地造成各地方政府、银行等融资机构的不同理解，从而使得BT项目的适用范围在实践中受到限制。

尚在实施项目前景不明 463号文并未明确规定如何处理以下情况：已经通过BT融资、但法律或国务院并未规定可以举借政府性债务的项目；已完成了前期BT投资人招标的项目；已签署BT合同但未开工，或已签署BT合同且开工建设处于合同履行期的项目。

投资人的正常回购款保障可能受限 在BT项目合同中约定，政府承诺将该项目列入政府中长期投资规划，并于各个回购年度向投资人提供将回购款纳入年度财政预算的人大批准文件，并作为合同附件，这已是业内接受并认可的通行做法。上述政府承诺并非法律意义上的担保，但对投资人合法利益具有保障作用。

463号文颁布后，明确禁止地方各级政府出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议。由于463号文多处规定模糊，不排除有的地方政府会以此为由，拒绝出具上述正常的承诺文件，从而降低投资人的回购款保障能力。

积极影响

政府 BT项目归根到底是政府投资项目，需要地方政府以地方财政收入偿还。政府每年拟实施的BT项目应当符合建设规划，并在财政偿债能力范围之内，不能超越地方财政收入。

因此463号文明确要求，政府对确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。

463号文的此项规定，将有利于加强政府回购资金的可靠性，有利于减小投资人的投资风险。

融资平台 在规范的BT项目中，BT授权主体及回购主体是地方政府，投资建设主体是投资人。

但在实践中，出于融资需要，常常由地方政府融资平台公司代替政府作为BT项目的授权及回购主体，与投资建设人签署并履行BT合同，而回购款的来源及保障仍由地方财政提供。

针对上述不规范的操作，463号文特别指出，地方政府“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”，并重申地方各级政府不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为融资平台公司的融资进行抵押或质押，不得为融资平台公司的融资承担偿债责任，不得为融资平台公司的回购（BT）协议提供担保。

由此，融资平台公司的债务将由其自行承担而不得转嫁给地方政府，从而必将迫使地方政府放弃以融资平台公司作为BT项目合同主体的不规范做法