商事主体选择“民告官”的思考

作者: 马贝艺,大成律师事务所
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至2019年,中国行政诉讼法自1990年实施以来已经走过了30周年,行政复议法自1999年实施以来已经走过了20年。虽然立法构建了行政复议、行政诉讼这两大“民告官”制度,但实践中尚未得到商事主体的广泛使用,大量纠纷争议没有进入法律程序。结合当前形势,笔者建议商事主体重视行政监管政策,及时应对并解决行政争议问题。

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马贝艺
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顾问

行政争议解决

传统观点认为,行政行为不影响企业民事行为的有效性。以合同为例,若不违反法律、行政法规的效力性强制规定,即为有效。但实践情况正发生变化,行政监管行为与企业的民商事行为,联系越来越密切。《九民纪要》明确法院的“穿透式”审判思路是要深入研究市场准入资格、行政审批等各种行政监管规范对民商事合同效力及履行的影响,依法确定当事人之间的权利义务关系。

很多企业不熟悉行政监管政策和执法程序,也不希望得罪执法部门,有时被动承受处罚决定。但随着大数据的应用,政府逐步建立社会信用监管机制,企业受到行政处罚的结果将具有放大效应。处罚决定和不履行处罚被执法机关申请强制执行等,都会被记入企业信用记录,甚至到企业清算关门阶段仍有影响。认为处罚金额较低就予以接受,或受到处理后觉得提出异议有难度就放弃,并非有利选择。企业对行政行为有异议时,法务人员应及时组织律师、技术专家研究应对方案,借助复议程序化解争议,必要时需提起行政诉讼。

程序策略

行政复议和行政诉讼是相互独立的争议解决程序。复议程序的审查范围包括合法性、合理性。行政诉讼的审查重点是合法性问题。需结合其特点加以运用。

哪些行政行为可以告?企业认为具体行政行为违法的,可提出复议或诉讼。例如,行政处罚(常见的例如:罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照)、行政强制、行政许可、行政确认(如不动产权属登记)、征收决定、补偿决定以及其他侵害企业合法权益的行为。如果行政机关不作为,当事人也可以告。例如,企业签订国有土地使用权出让合同后,政府部门打算收地另作他用拒绝受理后续项目审批的申请,企业可以就不受理行为提出异议。2015年新行政诉讼法实施后,行政协议也被纳入了受案范围。对于矿业资源使用权出让合同、征收补偿安置协议的纠纷,“法无授权不可为”、举证责任倒置、违约损失充分赔偿等规则更有利于保护企业的财产权利。

提起行政复议、行政诉讼是否有期限?一般应在收到行政决定后60天内申请复议,或者在六个月内提起行政诉讼。申请复议后,不服复议决定的,可以在收到复议决定书后15日内起诉。未收到决定的,仍有权提起复议或诉讼,但应当在知道行政行为后60天内申请复议或六个月内起诉。因不动产提起诉讼(如不动产权属登记)的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年,无法提起诉讼。

复议和诉讼程序如何选择使用?笔者建议优先申请复议。理由有二:一是,便于取证。执法部门有义务向复议机关提交证据、执法记录、法律依据和书面意见。企业可委托律师查阅复制文件,研究应对方案。二是,便于寻求和解。复议机关熟悉行政监管的专业问题,企业可提交完整的申诉资料,并通过谈话程序与执法部门进行沟通。如行政行为确有问题,因复议机关作出维持决定后,面临在后继诉讼中作为共同被告的麻烦,所以可能通过执法部门撤销决定、企业撤回复议申请的方式化解矛盾。即便后续进入诉讼,企业可利用复议中掌握的信息,制定合理可行的方案。执法依据涉及“红头文件”的,可提请法院附带审查其合法性。此外,在提起行政复议和行政诉讼期间届满前或相应案件审结前,当事人有权选择不主动履行处罚决定,而不会产生不利后果。

“法治是最好的营商环境”。行政监管是法治的重要组成部分,行政复议、行政诉讼作为监管的救济制度,离不开相对人的使用。通过律师、技术专家的参与,审慎有效地运用行政复议、行政诉讼程序将成为企业维护自身权益、维持良好政商关系的有效途径。

作者:大成律师事务所顾问马贝艺

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