商事主体选择“民告官”的思考

截至2019年，中国行政诉讼法自1990年实施以来已经走过了30周年，行政复议法自1999年实施以来已经走过了20年。虽然立法构建了行政复议、行政诉讼这两大“民告官”制度，但实践中尚未得到商事主体的广泛使用，大量纠纷争议没有进入法律程序。结合当前形势，笔者建议商事主体重视行政监管政策，及时应对并解决行政争议问题。

行政争议解决

传统观点认为，行政行为不影响企业民事行为的有效性。以合同为例，若不违反法律、行政法规的效力性强制规定，即为有效。但实践情况正发生变化，行政监管行为与企业的民商事行为，联系越来越密切。《九民纪要》明确法院的“穿透式”审判思路是要深入研究市场准入资格、行政审批等各种行政监管规范对民商事合同效力及履行的影响，依法确定当事人之间的权利义务关系。

很多企业不熟悉行政监管政策和执法程序，也不希望得罪执法部门，有时被动承受处罚决定。但随着大数据的应用，政府逐步建立社会信用监管机制，企业受到行政处罚的结果将具有放大效应。处罚决定和不履行处罚被执法机关申请强制执行等，都会被记入企业信用记录，甚至到企业清算关门阶段仍有影响。认为处罚金额较低就予以接受，或受到处理后觉得提出异议有难度就放弃，并非有利选择。企业对行政行为有异议时，法务人员应及时组织律师、技术专家研究应对方案，借助复议程序化解争议，必要时需提起行政诉讼。

程序策略

行政复议和行政诉讼是相互独立的争议解决程序。复议程序的审查范围包括合法性、合理性。行政诉讼的审查重点是合法性问题。需结合其特点加以运用。

哪些行政行为可以告？企业认为具体行政行为违法的，可提出复议或诉讼。例如，行政处罚（常见的例如：罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照）、行政强制、行政许可、行政确认（如不动产权属登记）、征收决定、补偿决定以及其他侵害企业合法权益的行为。如果行政机关不作为，当事人也可以告。例如，企业签订国有土地使用权出让合同后，政府部门打算收地另作他用拒绝受理后续项目审批的申请，企业可以就不受理行为提出异议。2015年新行政诉讼法实施后，行政协议也被纳入了受案范围。对于矿业资源使用权出让合同、征收补偿安置协议的纠纷，“法无授权不可为”、举证责任倒置、违约损失充分赔偿等规则更有利于保护企业的财产权利。

提起行政复议、行政诉讼是否有期限？一般应在收到行政决定后60天内申请复议，或者在六个月内提起行政诉讼。申请复议后，不服复议决定的，可以在收到复议决定书后15日内起诉。未收到决定的，仍有权提起复议或诉讼，但应当在知道行政行为后60天内申请复议或六个月内起诉。因不动产提起诉讼（如不动产权属登记）的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年，无法提起诉讼。

复议和诉讼程序如何选择使用？笔者建议优先申请复议。理由有二：一是，便于取证。执法部门有义务向复议机关提交证据、执法记录、法律依据和书面意见。企业可委托律师查阅复制文件，研究应对方案。二是，便于寻求和解。复议机关熟悉行政监管的专业问题，企业可提交完整的申诉资料，并通过谈话程序与执法部门进行沟通。如行政行为确有问题，因复议机关作出维持决定后，面临在后继诉讼中作为共同被告的麻烦，所以可能通过执法部门撤销决定、企业撤回复议申请的方式化解矛盾。即便后续进入诉讼，企业可利用复议中掌握的信息，制定合理可行的方案。执法依据涉及“红头文件”的，可提请法院附带审查其合法性。此外，在提起行政复议和行政诉讼期间届满前或相应案件审结前，当事人有权选择不主动履行处罚决定，而不会产生不利后果。

“法治是最好的营商环境”。行政监管是法治的重要组成部分，行政复议、行政诉讼作为监管的救济制度，离不开相对人的使用。通过律师、技术专家的参与，审慎有效地运用行政复议、行政诉讼程序将成为企业维护自身权益、维持良好政商关系的有效途径。

作者：大成律师事务所顾问马贝艺