PPP项目争议类型及特点

经过三年时间的发展，PPP模式已成为中国基础设施和公共服务领域的主流融资模式，同时，PPP也正在带动着中国企业的转型升级、中国财政的预算制度改革，带动着各类咨询机构、争议解决机构服务和业务的提升。

放眼中国及一带一路沿线国家，从高速公路、铁路、地铁、港口、电站到气暖、电信、地产、产业园区等各个领域，无一不充斥着PPP模式。

然而，随着政府与社会资本项目合作程度的加深，随着双方从热恋到步入婚姻后的柴米油盐，形形色色的纷争也随之而来。随着PPP项目的进一步发展，总结已显现的纷繁复杂的各类争议问题和特点，对防范、应对未来可能出现的争议意义非凡。笔者总结了如下几项较为集中的争议类型。

因BT等存量项目转为PPP模式引发的争议。各地都有一些存量项目是政府希望转化为PPP模式继续实施的。而转化的过程中不可避免地会涉及项目范围的调整、支付方式的变化、担保的取消等问题。此种问题恰恰是政府和社会资本的核心关切，双方难免因为利益的变化而产生争议。

项目采购引发的争议。随着项目竞争越发激烈，PPP项目在采购阶段引发争议也日益多发。例如，因采购文件与合同对履约保函提交主体、提交时间约定不一致，或对重大财务指标约定不一致，导致社会资本无法中标而引发的争议；因商业银行是否具备投标主体资格所引发的争议；因质疑评标专家独立性、公正性而引发的争议等。

因PPP与特许经营关系问题而引发的争议。此问题最显著的一个表现即为对施工是否需要二次招标的不同界定。

财政部认为无需二次招标的情形适用于政府采购的各种方式，而国家发改委则认为无需二次招标的情形只适用于公开招标的情形。

因联合体合作而引发的争议。联合体内部之间的合作关系对项目的正常推进具有重要的作用。倘若各方在投标时未能就各项问题考虑周全，则在中标后，施工总分包模式的确定、施工任务的划分、项目公司管理权的分配等核心问题将极易引发争议。

因项目社会资本变更而引发的争议。政府可能因为社会资本资金断裂而终止与其的合同并要求其退场，而处理与社会资本、供应商、施工单位之间的关系需要较长时间。

政府为尽量减小清退原社会资本对项目的影响，通常会在处理与原社会资本关系的同时重新选择新的社会资本。而此时，政府、原社会资本、新社会资本、其他第三方之间将会围绕着款项支付、补偿等问题产生较大争议。

因法律变更而引发的争议。PPP项目往往需要政府与社会资本合作十几年甚至几十年，因此，在合作过程中，双方均应重视法律变更的重大影响。笔者曾处理过因环保标准提高而导致项目成本提高的补偿争议、因建设标准提高而导致项目成本提高的补偿争议、因税费政策调整而引起的争议等。

因政府方违约而引发的争议。此种争议在实践中较为多发，政府方违约的情形也各有不同，包括：政府强行收回经营权；政府变更项目范围、提高项目标准；政府换届拒绝按照原合同继续履行等。

因社会资本违约而引发的争议。此种争议在实践中亦较为常见，主要涉及的情形有社会资本资金断裂、工程质量不符合规定、发生重大安全事故等。

因项目移交引发的争议。项目移交阶段，因项目移交范围、备品备件移交数量、绩效考核结果与尾款支付、股权转让对价等问题，可能导致政府与社会资本无法顺利完成项目移交。

综合前述内容，不难看出，中国目前PPP项目的争议存在如下特点：

（1）争议类型多样，涉及法律关系较复杂；

（2）争议标的金额较大，几乎都是以亿为单位；

（3）争议向项目前端转移，在项目采购阶段的争议明显增多；

（4）一个争议事由通常会引发多个主体的系列案件；

（5）政府方违约的情形较多。

笔者预测，未来五年将是中国PPP项目争议的高发期，希望社会投资人和政府都能够未雨绸缪，提前发现、识别和防控各自风险，重视争议解决方式和仲裁机构的选择，以有效维护自身的合法权益。

作者：中伦律师事务所合伙人王霁虹、律师李晓丹